Procedimiento administrativo sancionador: necesaria regulación de principios

Hace pocas semanas en el periódico nacional El Mercurio, apareció un interesante comentario referente al procedimiento administrativo sancionador. Este se apoyaba principalmente en las consecuencias del procedimiento sancionador aplicado por la Superintendencia de Valores y Seguros y, presumimos, en un documento de trabajo generado por esta entidad tendente a discutir las principales reformas que requiere este órgano de control de este importante sector económico. Entre las apreciaciones formuladas por el autor, se asume que “A la luz de tales pronunciamientos judiciales, no cabe pues sino reconocer que, participando la sanción administrativa y la criminal de la misma naturaleza jurídica” (…) y que ello, “también trae aparejadas muy trascendentes consecuencias en lo relativo a los derechos de los administrados”, lo cual se resume en principios básicos del debido proceso penal. El autor concluía, que: “Pensamos que son precisamente estas consideraciones las que en mejor medida permiten asegurar que los derechos de los administrados serán efectivamente respetados en la práctica, lo que a su vez repercute en el buen funcionamiento del sistema regulatorio en su conjunto. Y para ello, como queda claro, no se requiere de reforma legal alguna.”

Los planteamientos sugeridos por el autor tienden a afirmar la idea proveniente de la unidad del ius puniendi estatal. Esto último, ha significado como consecuencia general en el Derecho administrativo sancionador, asumir los principios del Derecho penal que manifiestan un resguardo o garantía para el sujeto afecto a la sanción. Sólo tomando en consideración lo contemplado en la norma que dispone el procedimiento especial de sanciones por parte de la SVS, no se observa un tratamiento tan preciso en relación a los principios. O en otros términos, las normas especiales en general no hacen una referencia implícita de los principios sustantivos.

La Administración se encuentra sujeta a las potestades, preceptos y límites que el propio legislador diseña. Evidentemente, esto no es una excusa suficiente para que la Administración no actúe con objetividad, más aún en respeto de los derechos los ciudadanos. Pero la carente precisión del procedimiento sancionador, o su reconducción a procedimientos administrativos nutridos por institutos del procedimiento civil, es una muestra de nuestro anacrónico sistema que, verdaderamente, debe ser reforzado. Este refuerzo debe provenir de parte del legislador y no por la sola aplicación de principios respaldados por los tribunales. Y, es en este punto en donde reconocemos no concordar con el citado autor.

No obstante, para nosotros esta visión, desde un punto de vista ajustado a nuestra realidad y formación sustantiva de la potestad sancionadora de la Administración, es discutible. No negamos en ningún caso la doctrina predominante que integra, moduladamente, los principios básicos que emanan desde el Derecho penal al Derecho administrativo, como tampoco la sujeción de la Administración a observar el precepto constitucional vinculado a las garantías del debido proceso. Más bien, sostenemos que es necesario que estos principios tengan que encontrarse reflejados en toda construcción técnica de la norma destinada a otorgar a la Administración la potestad sancionadora.

La acción administrativa generalmente se define por intermedio de su habilitación normativa. Y, en el momento en que el legislador decide, por múltiples motivos, trasladar la punibilidad de ciertos supuestos antijurídicos a la Administración, debe asumir que el conocimiento que este órgano ejerce es distinto al de los tribunales. El ius puniendi es único, pero la realidad orgánico-constitucional es diferente, sean en cuanto a su propia forma de actuación y finalidad, como los efectos de las resoluciones o decisiones que ella produce (situación ya advertida por Raúl Letelier en “Pagando y pagando. Crédito fiscal y debido proceso” entrada de septiembre 01, 2008).

El procedimiento que desarrolla la Administración para determinar la responsabilidad administrativo sancionadora de los particulares, debe incorporar los criterios que inciden en el principio de culpabilidad, tipicidad, defensa. Pero, estos principios deben integrarse al procedimiento administrativo sancionador y, particularmente, en la determinación de la decisión administrativa, de manera armónica. Necesariamente la concreción de los principios debe situarse en la norma. Solo así, se asegura la obligada sujeción y concurrencia de estos en la actividad administrativa.

Baste un ejemplo paradigmático de la escasa prolijidad normativa: la tipicidad de la infracción administrativa. No se aprecia en la norma de la SVS un tratamiento de este principio, esencial para encuadrar el hecho o conducta al presupuesto de ilícito administrativo. El legislador ha ratificado la técnica de “contravención general de las normas o deberes” impuestos a los operadores del sistema. Es evidente que el desarrollo de las infracciones se encuentran en las normas que regulan los mercados de valores y de seguros. Pero, aún así, los operadores de actividades autorizadas por los órganos reguladores se encuentran afectos a una variedad de normas reglamentarias como resoluciones técnicas, y por ello, a un cuadro de deberes y prohibiciones extendido de manera infra legal. Cualquier inobservancia de estos deberes y prohibiciones, constituye una “contravención”, lo cual activa el ejercicio de la sanción administrativa que concurra. Justificar esta técnica bajo la idea de las «situaciones jurídicas del administrado», no reafirma tampoco la necesaria transparencia y precisión, que se debe encontrar manifiesta a través de la tipicidad de la infracción.

Por su parte, como efecto del criterio de unidad del ius puniendi estatal, resalta la conformación orgánica de quién instruirá el procedimiento y aplicará la sanción. En la normativa general en vigor, es el superintendente quién aplica las sanciones. Ello no obsta que para efectos de orden de actuaciones se puedan trasladar funciones de investigación o instrucción a otro órgano interno. Ello se da en la práctica, pero no por requerirlo una norma en concreto, sino como una muestra de la potestad organizativa. Sin embargo, en general las facultades de instrucción y determinación de la sanción las desarrolla un órgano o autoridad.

Es cuestionable que la Administración deba conocer bajo los criterios de “independencia e imparcialidad del órgano sentenciador” como ha sostenido el reciente documento “Una reforma para impulsar el crecimiento, la transparencia y el mejor gobierno del mercado de capitales” de la Comisión de Valores y Seguros. Los caracteres de independencia e imparcialidad del sentenciador, forman parte de la esencia de la función jurisdiccional que ejercen los tribunales. Lo que se ofrece es una separación funcional, pero dentro de una misma conformación orgánica, con el fin de hacer más eficiente y especializado el tratamiento de las fases del procedimiento. Que exista un órgano instructor (sea comité o consejo) y que sea un órgano distinto a este quién aplique la sanción (superintendente o audiencia), no es garantía de “independencia e imparcialidad”. Se traduce en una garantía de objetividad. Ambos órganos se encuentran insertos dentro de la misma institución administrativa.

Precisamente dentro de la modulación a que están afectos los principios del ius puniendi dentro del derecho administrativo sancionador, la “independencia e imparcialidad” del órgano sancionador no parece ser un aspecto que revista del tratamiento de garantías que deben ofrecer particularmente los tribunales. La razón de ello es de toda lógica: quién dispone de la sanción es la propia Administración y sus decisiones están sujetas al control de los tribunales. La Administración no puede en este punto atribuirse un estatus cuasi jurisdiccional, pues ello puede traer emparejado un desdoblamiento entre la función pública de la Administración y la función jurisdiccional de los tribunales.

Finalmente, es necesario que nuestro legislador materialice los principios básicos del debido proceso en el procedimiento administrativo sancionador. Los principios deben tener una concreción efectiva en la norma. Si bien la Administración debe guardar sujeción a los lineamientos constitucionales, también debe someterse a la ley. La ley es la que reduce o expande su discrecionalidad administrativa. Ciertamente, en la potestad sancionadora, tal discrecionalidad debe encontrarse ajustada a los parámetros que garanticen al particular el respeto de sus Derechos fundamentales vinculados a éste ámbito. Pero, para ello es ineludible que tal criterio se lleve a efecto por norma expresa, y no esperar el pronunciamiento de “principios” que puedan declarar los tribunales.