¿Para qué cambia Contraloría el régimen de la toma de razón?

Hace poco Contraloría tomó razón de un acto emanado de ella misma, la resolución Nº 1600, de 30 de octubre pasado, destinada a fijar normas sobre la exención del trámite de toma de razón. Deroga, naturalmente, la resolución 55 y su texto refundido, la resolución 520, ampliamente conocidas de los especialistas.

La Resolución 1600 introduce algunos cambios en el “sistema” de toma de razón. En esencia, recompone el mapa de las exenciones, reclasificando algunos actos en exentos y otros en afectos. Entre otros cambios de detalle, en el ámbito de los servicios de utilidad pública, por ejemplo, la toma de razón pasa a adquirir un papel bastante más protagónico que hasta ahora. En materia contractual, igualmente, hay un esclarecimiento de las reglas del juego susceptible de extender el control más allá de los límites actuales (pero también de restringirlo, en función de los montos considerados). Por otra parte, se instituye de ahora en adelante un mecanismo que puede ser bastante cómodo para que la propia administración aconseje la exención de cierto tipo de actos, si en un período anual no se han registrado a su respecto problemas relevantes. Los cambios también interesan en menor medida a los controles de reemplazo, y sobre todo a la situación de las empresas públicas.

Estos cambios, si no eran previsibles, al menos se inscriben en una línea tradicional, de modo que no generan sorpresas. El Contralor probablemente ha querido reforzar la identidad específica de su gestión (que ya tiene una coloración bastante particular) mediante un nuevo documento de este género. Ahora bien, por encima de eso, es pertinente interrogarse acerca del significado del acto, que en el fondo representa renovar la confianza en la toma de razón. Que algunos se inclinen por esa alternativa (recuerdo, incluso, una carta del ex Contralor Silva Cimma criticando el régimen de las exenciones) no garantiza que el tema sea pacífico. La toma de razón representa en cualquier caso, desde el punto de vista de la administración, arena en los engranajes del poder. Si ya Contraloría tiene un protagonismo cierto en el terreno financiero (cuya percepción ciudadana parece ser positiva), fortalecer su influencia en el ámbito jurídico no es una opción neutra.

En este minuto, tal vez más que nunca antes, se requiere una reflexión más profunda sobre el papel de Contraloría en el terreno jurídico. Con no muy buenas razones, sin duda, pero con un trasfondo de verdad que no admite demasiada discusión, Contraloría está perdiendo el prestigio que tuvo. Esos fallos de la Corte de Santiago en 2006 que la han considerado poco más que una mera instancia de control formal de los actos administrativos son una señal potente de la reticencia que despierta la intervención actual de Contraloría en un Estado de Derecho sustancialmente diverso del que había en la edad de oro de Contraloría (grosso modo, los años 1950). La circunstancia de que el estatuto de Contraloría haya formado parte de los últimos proyectos de modernización o de probidad (e incluso de la agenda de precandidatos presidenciales) da igualmente cuenta de la necesidad de debatir a su respecto.

Desde luego carece de fundamento jurídico desconocer que Contraloría tenga el papel que viene teniendo desde hace más de medio siglo (como han hecho esas sentencias antes mencionadas). Cosa distinta es preguntarse si se justifica hoy mantenerla jugando ese rol, o si no conviene repensarlo, rearticularlo en consideración a los datos actuales del derecho positivo. En un entorno en que, bien o mal (más mal que bien, por desgracia, en realidad), los tribunales se vienen tomando el terreno contencioso administrativo, ¿tiene sentido que dos voces, con frecuencia discordantes, pronuncien el derecho aplicable a la administración?

Contraloría no entregará tan fácil el terreno que ocupa. Ya se ha visto cómo se defendió ante la irrupción de un nuevo entrante en su “mercado” (el defensor del pueblo). La mayor presencia que hoy tiene en el debate público, en torno a episodios de corrupción o de mala administración, y también esta profesión de fe en la toma de razón que representa la Resolución 1600 se inscriben en el mismo sentido: reafirmar que Contraloría es necesaria y que su labor está plenamente justificada.

¿Cuál cree Contraloría que es su misión? En los considerandos de la Resolución 1600 se lee que la toma de razón es esencial para el Estado de Derecho “desde que evita que lleguen a producir sus efectos actos que lesionen derechos fundamentales de las personas”. ¿Por qué preocuparse más de los derechos fundamentales que de otros valores constitucionales como la separación de poderes o del respeto a la soberanía nacional? Uno podría pensar que su pertenencia a la administración del Estado (su status no jurisdiccional) se justifica por un cierto espíritu de colaboración con el poder, lo que se traduciría en indicar a la administración activa los caminos que hacen viable una cierta política pública. Hay distintas maneras de concebir el control de la administración, y tal vez la más propiamente administrativa de ellas sea la forma colaborativa. En definitiva, la sujeción de la administración a la legalidad no sólo se justifica en cuanto límite al poder, sino precisamente en la medida que la administración es el instrumento de ejecución de la ley, expresión de la voluntad soberana. Encargar el control de la administración a la administración permite así asegurar que la ley será ejecutada y sus propósitos se alcanzarán de la mejor forma.

Un mecanismo de control útil para oponer sistemáticamente a la administración la condición de los administrados es ciertamente necesario para un Estado de Derecho, pero es dudoso que esa sea labor de un órgano administrativo. ¿Quiere Contraloría ser el ministerio público de la administración? ¿Quiere ser el juez? En lo personal no estaría en desacuerdo; de hecho, me parecería institucionalmente más honesto, y técnicamente más preciso que conformarse con las soluciones de la justicia ordinaria. Dudo que aggiornando la toma de razón sea la manera de conseguirlo.