Boletos baratos, Transantiago y Parlamentarismo

Hace algunas semanas apareció el texto de la sentencia del TC que declaró la inconstitucionalidad de una serie de decretos que pretendían financiar el Transantiago. Con ánimo meramente divulgativo presento a continuación los principales argumentos de la sentencia y realizo al final algunas breves consideraciones sobre este asunto.
Como se sabe, el Ejecutivo había dictado varios decretos que tenían por objeto colaborar en la financiación del Transantiago. Dichos decretos, en efecto, habían aprobado sendos créditos provenientes del Banco del Estado de Chile y del Banco Interamericano de Desarrollo (créditos cuyo beneficiario era la llamada “Cuenta de reembolso”) contemplándose además, la garantía de la CORFO a los mismos. Contra estos decretos se alzan diversos senadores presentando un requerimiento de inconstitucionalidad de conformidad al Nº 16 del art. 93 CPR.
Diversos son los argumentos sostenidos por los requirentes. Uno de ellos es que, en tanto el art. 19 Nº 22 CPR prohíbe las discriminaciones arbitrarias y reserva para la ley el establecimiento de beneficios directos o indirectos en favor de algún sector, actividad o zona geográfica, dichos decretos estarían burlando esa reserva de ley. En efecto, como lo que se quería era evitar un alza de las tarifas del transporte, los decretos pretendían generar un beneficio para esa actividad específica y sólo aplicable a Santiago.
Gran parte del debate al interior del proceso constitucional gira en torno a la “naturaleza jurídica” del beneficiario de los créditos, a saber, la “Cuenta de reembolso” establecida en el art. 7 de la Ley 20.206. Dicha Cuenta es algo parecido a un fondo común (al que se le asigna una personalidad jurídica), acordado entre los Concesionarios de Uso de Vías de la ciudad de Santiago, el Administrador Financiero de Transantiago y el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, como forma de gestionar y financiar el Transantiago. Tanto en opinión del Ejecutivo como de la Contraloría, la Cuenta de Reembolso es una especie de patrimonio de carácter privado y por ende cuando ese patrimonio contrata un crédito –que es lo que precisamente se habría hecho en este caso– lo hace en su carácter privado, no requiriéndose una ley de autorización en las condiciones establecidas en el numeral 7 del art. 63 CPR. Indica el Ejecutivo, por ejemplo, en relación con la deuda contraída con el Banco del Estado que dicha deuda “no es deuda pública, pues el deudor del préstamo no es el Fisco. Ni el Fisco ni sus organismos están obligados a su pago” sino que el deudor es aquella Cuenta de Reembolso, una especie de ente diverso del Poder Ejecutivo y, más bien, diverso de los contratantes individualmente considerados.
Otro de los argumentos sostenidos por los requirentes dice relación con el compromiso de la responsabilidad financiera del Estado que se adquiriría con los decretos impugnados, compromiso que requeriría una Ley para poder realizarse. El Ejecutivo, sin embargo, niega que las operaciones que autorizan los decretos impugnados representen un compromiso “actual y concreto, directo o indirecto” de la responsabilidad financiera del Estado.
Por otra parte, se indica en el requerimiento que como los créditos adquiridos beneficiarán a la empresa estatal Metro S.A. ello importaría también una inconstitucionalidad toda vez que, como es materia de Ley fijar las normas con arreglo a las cuales las empresas del Estado pueden contratar empréstitos, los decretos burlarían esta obligación constitucional.
Vamos a lo que dice el TC. El razonamiento del tribunal sobre la naturaleza de la Cuenta de Reembolso es más o menos simple. Aún cuando el que contrata sea esa famosa “Cuenta” se percibe de forma más o menos clara que “el sistema en que ella se inserta involucra, por un lado, que es el mismo Estado (aunque utilice un medio aparentemente diferente) quien se ha endeudado para cubrir aportes previamente efectuados por él mismo y que han de ser precisamente satisfechos para evitar un déficit fiscal y, por otro, que tal endeudamiento obedece a la necesidad de satisfacer una necesidad pública, de manera regular y permanente, finalidad propia de órganos destinados al cumplimiento de la función administrativa del mismo Estado”. La Cuenta referida –se sostiene en otra parte de la sentencia– “es sólo un canal, un medio o una vía para reembolsar aportes que el Fisco ha efectuado al sistema de transporte público de la ciudad de Santiago”. Así las cosas, permitiendo uno de los decretos el endeudamiento del Estado sin una ley que lo autorice como lo ordena el art. 63 Nº 7 CPR, dicha norma debe ser considerada como inconstitucional. Y aún más inconstitucional serían los decretos desde que la última cuota del empréstito vence en 2014, lo cual seguiría contraviniendo el artículo antes citado que exige una ley de quorum calificado cuando el crédito exceda el periodo presidencial en el que se aprueba.
En lo que se refiere al compromiso de la responsabilidad estatal el TC sigue también un razonamiento simple. En efecto, afirma que, siguiendo los argumentos antes indicados es más o menos claro que todas estas operaciones importan un compromiso de la responsabilidad financiera Estado y ello, de acuerdo al art. 63 Nº 8 CPR requiere una ley. Sin embargo, no se hace cargo aquí del argumento de la Administración en orden a que no parece ser sensato que todo acto que comprometa esta responsabilidad deba ser siempre aprobado mediante una ley, pues muchas de las actividades que se realizan a diario en la Administración comprometen la responsabilidad financiera del Estado. Y en efecto, si administrar es destinar recursos a la satisfacción de necesidades públicas, requerir de manera general una autorización del Congreso en todos esos casos sería a todas luces un exceso.
Con respecto a la inconstitucionalidad de hacer un préstamo a una empresa estatal sin ley que lo habilite desobedeciendo así el art. 63 Nº 9 CPR, también acoge el TC este argumento prácticamente en los mismos términos planteados por los recurrentes.
Finalmente, el TC acoge el primer argumento del requerimiento, es decir, el de la necesidad de ley para otorgar beneficios a sectores específicos o actividades concretas, entendiendo que el crédito obtenido está dirigido precisamente a la creación de un beneficio específico para un sector determinado de la vida nacional: el transporte público de la ciudad de Santiago
Unas breves reflexiones sobre la sentencia.
- El primer elemento que cabe considerar es lo categórica que es la sentencia del TC al rechazar los argumentos del Ejecutivo. Es que prácticamente todos los argumentos esgrimidos por los requirentes fueron aceptados y la defensa de la posición del Gobierno, concentrada casi exclusivamente en el carácter de privada de la Cuenta de reembolso, no pudo llegar a convencer en casi nada de lo que sostuvo. Además, sorprende la amplia mayoría de magistrados que acordó la inconstitucionalidad (sólo dos votos de minoría). En términos forenses el resultado del proceso fue claramente un desastre para el Ejecutivo.
- Una cosa me ha parecido curiosísima en el razonamiento del TC. En algunas oportunidades, para clarificar el sentido de una norma jurídica de la Constitución, el TC hace uso del argumento histórico haciendo referencia a la intervención que uno de los participantes tuvo en la Comisión de Estudio de la Constitución. En otra oportunidad, para apoyar, una específica interpretación propuesta de la Constitución acude a textos de la dogmática jurídica. Hasta aquí, todo sería normal. Ambos recursos son comúnmente utilizados por los jueces para fundar sus sentencias. Lo que me parece extraño es que la intervención que se cita es la de uno de propios magistrados del TC y el texto doctrinal de apoyo fue escrito también por otro de los miembros del tribunal que concurre en este asunto. De cierta forma, el argumento toma la forma de “como dije yo en tal lugar...”. Este tipo de argumentos, creo, distorsiona claramente el respaldo de la sentencia en buenas razones.
- Una última consideración. Creo que la sentencia es bastante sólida. En realidad, la estrategia del Ejecutivo de escudarse en la “naturaleza jurídica” (expresión de tintes metafísicos) de la Cuenta de Reembolso fue un argumento notoriamente débil y bastante malo. Sin embargo, creo que uno de los argumentos usados por el TC es también débil. El art. 63 Nº 8 CPR establece que se requerirá una ley cada vez que se comprometa la responsabilidad financiera del Estado. El TC, en este asunto, viene a interpretar qué se entiende por “responsabilidad financiera”. Es decir, tal como podemos percibir, lo que hace el Tribunal es delimitar qué ámbito es materia de ley y, en consecuencia, qué otro es materia de reglamento, o de otra manera dicho, qué competencia le corresponde al Congreso y cuál al Presidente. Pues bien, la interpretación del TC de esta expresión es a todas luces excesiva. Dice el TC que la “responsabilidad financiera” a que se refiere el artículo 63, Nº 8°, de la Constitución, “se refiere a la posibilidad de que el Estado, sus organismos o las municipalidades, en su caso, deban hacer frente, con cargo a sus propios recursos, a los compromisos contraídos como consecuencia de la celebración de “cualquier clase de operaciones” que se vinculen con el logro de los objetivos que persigue el Estado”. Es decir, cada vez que exista esa posibilidad habría responsabilidad financiera. Esto es claramente un absurdo. Comprometer la responsabilidad financiera no puede ser entendido como sinónimo de cualquier constitución de un crédito en contra de recursos públicos. Esto es claramente un exceso. Creo, en cambio, que el compromiso de la responsabilidad estatal debió referirse al monto total de los empréstitos (caso en el cual también debería concluirse que compromete la responsabilidad financiera del Estado) más que afirmarla de una manera general para todo tipo de actos que la comprometan. La formula general ocupada por el TC aquí fue desproporcionada. La ineptitud de esa fórmula general puede generar importantes consecuencias, toda vez que si se concibe que la única forma legítima de efectuar cargos al patrimonio fiscal es a través de leyes, esto erosiona de forma manifiesta el sistema de gobierno por el cual nos hemos decantado en nuestra Carta Fundamental. Buscar legitimaciones generales para este tipo de adquisiciones de recursos puede significar estar moviéndonos de a poco hacia un parlamentarismo encubierto (lo que no necesariamente es malo) sin una decisión democrática que legitime este giro.