El nuevo artículo 19 de la Ley de Concesiones de Obras Públicas

La ley 20.410, de 20 de enero de 2010, fija entre otras cosas el nuevo texto del artículo 19 de la ley de Concesiones de Obras Públicas. La modificación es crucial, porque la regla toca de muy cerca al régimen económico del contrato.

Como se sabe, en estos contratos el concesionario asegura el funcionamiento de una obra pública (inmueble estatal destinado a fines de bien público) a cambio no de un precio que remunere el trabajo efectivo, sino en función de los resultados económicos de la explotación de la obra y su utilización por el público. La tarifa es determinada por las partes al tiempo del contrato, tomando en consideración las características de la obra y el alcance de las obligaciones del concesionario (naturalmente, en obras nuevas, la tarifa será mucho más elevada que respecto de obras ya construidas, que sólo se trata de conservar en el tiempo). La invariabilidad de esa tarifa, manifestación del principio del riesgo y ventura, sólo conocía excepciones limitadas, en particular las provenientes del aumento de las obras.

Además, solía verse en esta regla hasta ahora uno de los casos de reconocimiento de la “teoría de la imprevisión” en el derecho chileno. La norma disponía (inc. 3): “Las bases de licitación establecerán la forma y el plazo en que el concesionario podrá solicitar la revisión del sistema tarifario de su fórmula de reajuste o del plazo de la concesión, por causas sobrevinientes que así lo justifiquen, pudiendo hacerlo para uno o varios de esos factores a la vez. En los casos en que las bases no contemplaren estas materias, las controversias que se susciten entre las partes se sujetarán a lo dispuesto en el artículo 36º de esta ley”.

Es sobre todo en este contexto que debe leerse la nueva ley. Su texto es el siguiente:

Artículo 19.- El concesionario podrá solicitar compensación en caso de acto sobreviniente de autoridad con potestad pública que así lo justifique, sólo cuando, copulativamente, cumpla los siguientes requisitos: el acto se produzca con posterioridad a la adjudicación de la licitación de la concesión; no haya podido ser previsto al tiempo de su adjudicación; no constituya una norma legal o administrativa dictada con efectos generales, que exceda el ámbito de la industria de la concesión de que se trate, y altere significativamente el régimen económico del contrato.
La inversión del concesionario para cumplir con los niveles de servicio y estándares técnicos establecidos en las bases de licitación y en el contrato de concesión, no será susceptible de compensación económica adicional a la considerada en dichos instrumentos, salvo para los casos excepcionales en que así se hubiere previsto en las bases de licitación.
El Ministerio de Obras Públicas podrá modificar las características de las obras y servicios contratados a objeto de incrementar los niveles de servicio y estándares técnicos establecidos en las bases de licitación, o por otras razones de interés público debidamente fundadas. Como consecuencia de ello, deberá compensar económicamente al concesionario cuando corresponda, por los costos adicionales en que éste incurriere por tal concepto.
Las bases de licitación establecerán el monto máximo de la inversión que el concesionario podrá estar obligado a realizar en virtud de lo dispuesto en el inciso precedente, así como el plazo máximo dentro del cual el Ministerio podrá ordenar la modificación de las obras en concesión. En todo caso, el monto máximo de estas nuevas inversiones no podrá exceder el quince por ciento del presupuesto oficial de la obra, ni podrá ser requerida en una fecha posterior al cumplimiento de las tres cuartas partes del plazo total de la concesión, salvo los casos de expreso acuerdo por escrito con la sociedad concesionaria.
Si el valor de estas inversiones adicionales, durante la etapa de explotación, excediera el cinco por ciento del presupuesto oficial de la obra o correspondiere a una suma superior a cien mil unidades de fomento, su ejecución deberá ser licitada por el concesionario, bajo la supervisión del Ministerio de Obras Públicas, en la forma que establezca el reglamento, en cuyo caso el valor de las inversiones que se compensarán al concesionario será el que resulte de la licitación, a lo que se sumará un monto adicional a título de costos de administración del contrato, que será determinado en las bases de licitación. El Ministerio tendrá un plazo de 60 días para aprobar o manifestar sus observaciones a las bases respectivas, contados desde la recepción de éstas. Transcurrido ese plazo sin que el Ministerio se haya pronunciado, se entenderán aceptadas. Con todo, por razones fundadas, contenidas en las bases de licitación, previo informe del Consejo de Concesiones, podrá establecerse una excepción a la obligatoriedad de la licitación de las obras adicionales en las condiciones anteriormente descritas.
Las compensaciones económicas referidas en los incisos precedentes, deberán expresarse en los siguientes factores: subsidios entregados por el Estado, pagos voluntarios efectuados directamente al concesionario por terceros a quienes les interese el desarrollo de la obra, modificación del valor presente de los ingresos totales de la concesión, alteración del plazo de la concesión, modificación de las tarifas u otro factor del régimen económico de la concesión pactado. Se podrán utilizar uno o varios de esos factores a la vez.
En el caso de los incisos tercero, cuarto y quinto de este artículo, el cálculo de las compensaciones y el ajuste de los parámetros mencionados en el inciso anterior, deberá siempre efectuarse de manera tal de obtener que el valor presente neto del proyecto adicional sea igual a cero, todo ello considerando la tasa de descuento aplicable y el efecto económico que el proyecto adicional pueda tener en el proyecto original, incluido el mayor riesgo que pueda agregar al mismo. La tasa de descuento aplicable será calculada sobre la base de la tasa de interés promedio vigente para instrumentos de deuda consistentes con el plazo de la inversión, ajustada por el riesgo relevante del proyecto adicional y por el que corresponda a los mecanismos de indemnización que se apliquen. Si existiera discrepancia sobre la tasa de descuento aplicable, las partes podrán recurrir a los órganos establecidos en los artículos 36 y 36 bis. Para estos efectos, se entiende por proyecto adicional el derivado directamente de la modificación de las características de las obras y servicios contratados.
Todas las modificaciones al contrato original para incluir obras adicionales, que separada o conjuntamente superen el cinco por ciento del presupuesto oficial de la obra, y siempre que tal porcentaje corresponda a una suma superior a cincuenta mil unidades de fomento, deberán contar con un informe de la respectiva Dirección del Ministerio de Obras Públicas sobre el impacto de la modificación en los niveles de servicio originalmente comprometidos, en la valoración de las inversiones a realizar, y en el respeto de la proporcionalidad y equivalencia de las prestaciones económicas mutuas y de las estructuras y niveles tarifarios previstos en el contrato de concesión.
Las modificaciones que se incorporen a la concesión en virtud de lo dispuesto en este artículo se harán por decreto supremo fundado del Ministerio de Obras Públicas, el que deberá llevar, además, la firma del Ministro de Hacienda.

El principio general que encierra la regla se enuncia en el inciso segundo. En efecto, la idea central del artículo consiste en que la percepción de la tarifa, por el tiempo que dure la concesión, es la única retribución a que el concesionario tiene derecho. En un contrato de construcción, esta regla equivaldría a sostener con alcance general las características de la suma alzada: así como lo expresa el Código Civil, el constructor “no podrá pedir aumento de precio, a pretexto de haber encarecido los jornales o los materiales, o de haberse hecho agregaciones o modificaciones en el plan primitivo” (art. 2003, N° 1). En otras palabras, el concesionario asume, a partir del momento de concluirse el contrato, la totalidad de los riesgos que envuelve la construcción o conservación de la obra pública. Así está implícita la regla general: cuando dice que la inversión en que incurra el concesionario para cumplir con los niveles de servicio y estándares técnicos establecidos en el contrato “no será susceptible de compensación económica adicional” a la contemplada en los instrumentos contractuales, la regla está afirmando que la tarifa no se revisa (en sede jurisdiccional, se subentiende), sino que se mantiene invariable. Nada de que sorprenderse, a fin de cuentas, atendida la regla general que impera en el ámbito contractual, público o privado: Pacta sunt servanda (C. Civil, art. 1545).

Es interesante en todo caso que se explicite que el riesgo asumido por el concesionario se define ahora, además de los “estándares técnicos” descritos en las bases, en función de las expectativas que se derivan de la clase y naturaleza de la obra (“niveles de servicio”). Esa fórmula flexible, que recorre varias reglas de la nueva ley, seguramente dará pábulo a discusiones ante las instancias de resolución de disputas. En el fondo, una fórmula así, en armonía con el criterio de la buena fe, pone de cargo del concesionario la necesidad de prever aspectos no explicitados en las bases, pero que sean indispensables para dar cumplimiento a los “niveles de servicio” ofrecidos. En un estadio tan preliminar como el presente, es difícil imaginar casos de aplicación de esta regla; pero puede asumirse que la determinación de los niveles de servicio puede ser relevante en ámbitos contiguos al propiamente contractual, como por ejemplo a propósito de los daños que se deriven por incumplimiento de ciertos estándares no expresados (cerramiento de ciertas instalaciones, más allá de lo previsto en las bases o en el Manual de Carreteras, p. ej.).

Los estándares técnicos y niveles de servicio también vinculan, huelga decirlo, a la autoridad. No obstante, se reconoce al MOP la potestad para incrementarlos (conocida también como ius variandi), debiendo compensar económicamente al concesionario los costos adicionales en que haya de incurrir. Se fijan límites al ejercicio de esta potestad: los mayores costos no pueden exceder del 15% del presupuesto oficial de la obra, ni la decisión puede intervenir pasadas tres cuartas partes del tiempo total de duración de la concesión. Es demasiado temprano para juzgar si estos límites se adaptarán satisfactoriamente a la realidad de cada contrato; por eso, aquí también hay exigencias implícitas dirigidas al MOP: si es previsible que la obra proyectada sea insuficiente a corto andar, o en el evento en que pudiera ser necesario aumentarla (caso de una demanda no completamente asegurada al momento de decidirse la construcción de la obra), es aconsejable explicitar en las bases las condiciones bajo las cuales se implementará ese aumento de la obra.

La compensación correspondiente al mejoramiento de la obra puede tomar distintas formas que modifiquen el régimen económico: tarifa, plazo, subsidio, pagos, etc. Hay aquí mayor precisión que en los textos antiguos, pero nada demasiado novedoso. Tal vez se halle en el pago directo de los mayores costos (al concesionario o a terceros, acreedores o contratistas, p. ej.) una manera adecuada de sortear los riesgos, a veces políticos, de un aumento de las tarifas. En todo caso, la nueva ley adopta los resguardos necesarios desde la perspectiva contable para que esta compensación no sea para el concesionario ocasión de ganancia ni pérdida, manteniéndose la rentabilidad originalmente convenida.

Para terminar con este aspecto, debe tenerse en cuenta el régimen de licitaciones que se prevé para llevar adelante las obras. Como en otros ámbitos (servicios sanitarios, suministro eléctrico), se impone a los privados la obligación de licitar públicamente ciertas adquisiciones, con el objeto de mantener la transparencia y evitar un incremento subrepticio de costos por decisión unilateral del prestador del servicio. Esta técnica de las licitaciones es una buena idea, pero ¿cómo controlar que en las licitaciones se respeten efectivamente los principios de libre concurrencia e igualdad entre los oferentes? Aunque no imposible, es difícil prever cómo se exportarán a esta clase de negocios las herramientas probadas en el derecho público para controlar la legalidad de los contratos administrativos.

En resumen, el sistema instituido por el art. 19 es simple: la retribución económica del concesionario no se modifica, menos judicialmente, a menos que las partes mismas hayan previsto hipótesis especiales de revisión (cláusulas hardship), y sin perjuicio de los ajustes necesarios en caso de mejoramientos de la obra por causa del ius variandi. En otros términos, la técnica legal supone dejar atrás la idea de una revisión del contrato “por causas sobrevinientes que así lo justifiquen”, hipótesis que pudo entenderse como consagración de la teoría de la imprevisión en el derecho chileno. No puede saberse si este estado de cosas permanecerá indefinidamente en el tiempo; es cierto que el rechazo a esa teoría concuerda con los principios tradicionales del derecho contractual chileno, pero no debe ignorarse los interesantes progresos experimentados por el derecho comparado sobre la materia en las últimas décadas, tendientes a reconocer, con muchísimas precauciones, un lugar (marginal, pero no inexistente) a la teoría en el conjunto de las instituciones jurídicas. Por de pronto, la nueva ley intenta corregir algunas malas prácticas detectadas en experiencias anteriores, reafirmando la necesidad de un grado de conciencia superior del concesionario en las condiciones económicas que propone al momento de formular su oferta. Sin duda algunos alegarán (como ya han hecho representantes de la industria) que la reforma no fija incentivos adecuados para invertir en estos contratos; habrá que ver si el desarrollo futuro de los hechos respalda esta crítica, pero debe tenerse en cuenta que si algo intenta esta ley es corregir la falta de estímulos que, bajo el imperio del texto anterior, tenían los concesionarios para formular desde el inicio una oferta que diese adecuada cuenta de los riesgos de la operación.

Ahora bien, no obstante cerrarse las puertas a toda idea de imprevisión, la regla contempla en su inciso primero una hipótesis del llamado “hecho del príncipe”, que hasta ahora no tenía reconocimiento explícito en esta clase de contratos, no obstante ser también uno de los casos en que suele verse alterado el equilibrio económico del contrato (o ecuación financiera).

La doctrina entiende que en los contratos administrativos el riesgo inherente a las obligaciones que asume la contraparte del Estado no puede absorber ciertas contingencias que provienen del mismo Estado. Desde luego, aquellas que han sido causadas por culpa en la ejecución del contrato dan pie a hipótesis ordinarias de responsabilidad contractual. La expresión “hecho del príncipe” designa en cambio una forma de reparación de las cargas contractuales provocadas legítimamente por el Estado. Porque por el hecho de contratar la administración no se despoja de sus potestades públicas, puede seguir ejerciéndolas en pro del interés general; no obstante, si su ejercicio interfiere en la ejecución del contrato modificando en el hecho sus condiciones de cumplimiento, puede ser necesaria una reparación de los mayores costos. “Hay hecho del príncipe cuando una administración pública, ligada con un particular por un contrato que comporta ejecución de servicios públicos, de aprovisionamiento o ejecución de obra pública, aporta un cambio al contrato por medio de uno de esos actos en que se revela el imperio, independientemente, en particular un acto reglamentario; es pues el hecho del poder público que, tras haber condescendido a tratar, a negociar, a obligarse, de pronto se revela ‘Príncipe’, esto es, ‘absoluto’ en el sentido originario de la palabra, liberado de todo vínculo, y aquello en circunstancias tales que esta manifestación del poder absoluto es susceptible de modificar los elementos de la situación contractual que había dejado establecerse con anterioridad” (M. Hauriou, nota sobre CE, 8 de marzo de 1901, Prevet, cit. por P. Terneyre, La responsabilité contractuelle des personnes publiques en droit administratif , París, Economica, 1989).

En la línea de las ideas que vieron la luz en el Chile de los años 1980, el hecho del príncipe se justificaría mal como teoría jurídica; en la medida que del contrato surgen derechos (personales) que son para sus titulares objeto de una especie de propiedad, la autoridad en realidad no podría pasarlos a llevar mediante actos lícitos, pues por el solo hecho de violar la propiedad no serían lícitos (a menos de cumplir íntegramente las exigencias constitucionales de la expropiación). El reconocimiento legal de la teoría del hecho del príncipe desmiente esas posiciones doctrinales, que aún parecen subsistir entre algunos: el Estado puede interferir en un contrato, dificultar su cumplimiento, alterar los derechos derivados de él; a cambio, y en las condiciones que determina la ley, debe compensar convenientemente al concesionario. Basta para convencerse con mirar la hipótesis que, en la discusión legislativa, se entendió como manifestación típica del hecho del príncipe: ¿puede discutirse seriamente que por el hecho de dar un camino en concesión la autoridad pierda la potestad de decidir si abrirá otro, aun a riesgo de éste que quite demanda al primero?

Se asume pues, que el hecho del príncipe da lugar a una especie de responsabilidad por acto lícito (*). En el ámbito extracontractual esta forma de responsabilidad, de tan infrecuente aplicación práctica en el derecho chileno, es objeto de literatura abundante que trata de precisar sus contornos. Aunque sería inapropiado extenderse aquí sobre esas materias, que son por lo demás objeto de perspectivas muy diversas en el derecho comparado, debe tenerse presente que la fórmula recogida por la ley es tributaria de las reflexiones comparadas sobre la materia. Desde luego, el hecho del príncipe debe necesariamente fundarse en actos posteriores e imprevistos al tiempo de contratar, pues aceptar lo contrario supondría lisa y llanamente que el concesionario eluda los riesgos inherentes a las obligaciones que contrae, atendida la naturaleza del contrato. Sobre todo, la nueva regulación no debe constituir “una norma legal o administrativa dictada con efectos generales, que exceda el ámbito de la industria de la concesión de que se trate”. En otros términos, el daño experimentado por el contratante debe mirarse como una carga anormal, una especie de sacrificio que lo grave en forma específica, dificultándole la ejecución del contrato en los términos convenidos. Una norma de alcance general, independiente de las áreas de la economía a las que toque, no puede en principio dar pie a ninguna especie de responsabilidad, a menos de demostrarse su ilegalidad (o inconstitucionalidad, en su caso), pues la generalidad misma de la regla es un atributo que define condiciones igualitarias, que no pueden romperse sin aventajar (o perjudicar) indebidamente a ninguno, lo cual sería contrario a la lógica distributiva de la responsabilidad pública.



(*) No siempre es una inequívoca responsabilidad, pues la compensación de los mayores costos a título de hecho del príncipe cubre aun actos de autoridades ajenas a la propiamente contratante: municipalidades, gobiernos regionales, órganos descentralizados, etc. A su respecto no concurre la imputabilidad en sentido estricto: no siempre puede asumirse que el acto del Estado sea imputable a la administración contratante.