La nueva «institucionalidad ambiental»: I. El modelo de organización administrativa que se proyecta

agosto 12, 2008

La protección del medio ambiente adquirió una proyección sustantiva a partir de su inclusión tutelar en distintos pasajes de la Constitución de 1980. Desde esa introducción algo confusa y compleja, sobre todo en lo que se refiere en su corriente como acción constitucional del derecho subjetivo entrelazada con este concepto ―medio ambiente― de alcances jurídicos indeterminados, ha pasado por momentos algo inciertos sobre la real acción del Estado frente a la tutela ambiental.
A grandes rasgos, desde el punto de vista de la Administración, el reconocimiento constitucional del deber del Estado en tutelar el derecho y la preservación de la naturaleza (parafraseando el inc.1 del Nº 8, art. 19 CPR), significó descubrir que, variados órganos de la Administración reunían competencias destinadas a concretar dichos fines. Estas competencias incrustadas en los denominados órganos sectoriales, no solo se encontraban expresadas de manera genérica, sino que se reduplicaban, lo que disminuían la eficacia proyectada.
La Ley 19.300 sobre Bases generales del Medio Ambiente, es una norma marco que sienta los cimientos de nuestra ordenación especial tendente a la protección ambiental. Bajo esta norma se propaga una terminología curiosa, la denominada “institucionalidad ambiental”. Uno de los aspectos que se vinculan a esta expresión es la concreción orgánica de las competencias destinadas a la protección y gestión de los instrumentos vinculados a la materia ambiental. Para nosotros, esto último se traduce en la forma de organización administrativa especializada por intermedio de la Comisión Nacional del medio ambiente (CONAMA).
Desde la perspectiva de modelo administrativo, este órgano CONAMA, se caracteriza, por una parte, por la gestión de técnicas autorizatorias y de control ambiental, y su marcado rol coordinador. Por otra parte, ya desde el punto de vista de funciones, se aprecia una elevada aptitud de coordinación de las competencias ambientales. Por ello es que en sus instancias decisorias intervienen representantes de ministerios vinculados a la competencia ambiental, sea a nivel de gobierno central como regional. En muchos casos la ejecución de la decisión administrativa se reconduce por intermedio del órgano sectorial correspondiente. Últimamente se ha elevado al rango de Ministro al Director de la CONAMA.
Tras este sucinto acercamiento a la situación de especializada organización administrativo-ambiental, hoy se ha impulsado, con gran impacto mediático, la creación del Ministerio de Medio ambiente, el Servicio de Evaluación ambiental y la Superintendencia del medio ambiente (número Boletín 5947-12). Esta triada orgánica pretende controlar los aspectos más sensibles y, quizás, más críticos del problema ambiental. Atenderemos entonces a su modelo orgánico administrativo.
Desde el punto de vista del modelo de organización administrativa que se proyecta, se establecen dos categorías orgánicas dirigidas sobre la base de una acción transversal tendente a especializar la acción administrativa en el interés de protección del medio ambiente. Por lo tanto, nos enfrentamos a un modelo especializado sobre una materia compleja y poco delimitada, que es el medio ambiente. Esto podría generar alguna crítica entorno a la eficacia del diseño orgánico especializado en relación a las competencias desarrolladas por otros órganos de la Administración que actúan sobre los bienes representativos de lo medioambiental y, por supuesto, la efectividad del principio organizativo integrado para reconducir esta situación (principio de coordinación). Esto último se comentará en otro lugar.
El sistema especializado de organización administrativa ambiental que impulsa el proyecto, se sostiene sobre dos clases de órganos: Ministerio, y servicios públicos (de evaluación ambiental y superintendencia). Las competencias para cada órgano descritas en el proyecto definen y, por ello, particularizan su finalidad. De esta manera, el Ministerio del medio ambiente se encarga del desarrollo de la política ambiental. El Servicio de evaluación ambiental, en el ejercicio de técnicas autorizatorias preventivas. Y, la Superintendencia del medio ambiente, el control de técnicas medioambientales particulares.
La organización proyectada y la actualmente en vigor, contrastan en la consolidación de funciones encomendadas a la Comisión Nacional del medio ambiente. Es decir, que si bien el proyecto vigoriza las competencias medioambientales de cada órgano que crea, muchas de estas funciones se encuentran recogidas sobre la base del sistema actual.
No es difícil de apreciar esto, pues la última modificación a la Ley 19.300 es una antesala provisoria al esquema orgánico que se encamina en el proyecto. Así, la Ley 20.173 crea el cargo de Presidente de la CONAMA, confiere el rango de Ministro de Estado solo para fines funcionales, sin atribuir su estructura orgánica ministerial, ni de actuación administrativa propiamente tal. De esta manera, el Ministerio de medio ambiente que contiene el proyecto, se encuentra destinado a asumir, moduladamente, funciones atribuidas a la CONAMA, como también otras encaminadas a reflejar su preeminencia en la competencia en referencia a la materia ambiental.
Por su parte, el Servicio de evaluación ambiental es reflejo de una de las competencias decisorias más sensibles y con un alto respaldo técnico, que es procedimiento del sistema de evaluación de impacto ambiental. Esta materia se encuentra asignada a las Comisiones Regionales del medio ambiente o a la Comisión Nacional del medio ambiente, por intermedio del Consejo Directivo. El Servicio de evaluación ambiental contará con un órgano decisorio identificado como la Comisión, que será la competente para resolver las autorizaciones que correspondan. Asimismo, se establece un Comité técnico que reviste un criterio de permanencia en sus funciones y no solo deliberativas.
Por último, la Superintendencia del medio ambiente, concentra las funciones de control o fiscalización atribuidas a la CONAMA. Es evidente que, en virtud a la finalidad que revisten en Chile las superintendencias, el rol regulador de este servicio es más intenso. Del necesario ajuste definido por la materia en que actuará la Superintendencia, es importante la integridad fiscalizadora de éste órgano. Esto porque se extiende a los instrumentos que tienen su fuente en la Ley 19.300. Así, el ejercicio de las potestades de control no sólo se desarrollan por intermedio de la sanción administrativa, sino que, además, por técnicas de información y de regulación general tendientes a encausar las actividades conforme a la norma.
En referencia a esta breve descripción de la organización administrativa ambiental que sostiene el proyecto de Ley, podemos concluir que, dicho esquema organizativo goza de una finalidad dirigida a extenderse a todo el sector medioambiental, pero de manera especializada. La extensión en la materia se aprecia en que el Ministerio del medio ambiente interviene en toda acción administrativa vinculada a los recursos naturales y planes y programas de protección del medio ambiente reconociendo las competencias de otros órganos competentes. La especialización de la materia se deduce conforme los servicios, sea de evaluación ambiental y la superintendencia, que actúan conforme a la especialidad de la técnica o instrumentos sometidos a su decisión o control.
A esta sucinta descripción del diseño orgánico-administrativo, surgiría nuestro interés de identificar consiguientemente la particularidad de cada órgano en atención a las funciones genéricas ya indicadas.

4 comentarios:

Anónimo dijo...

Es interesante la discusión que se planteará a partir de la "nueva institucionaldad ambiental". La solución planteada en el proyecto de ley (un ministerio y dos servicios públicos) parece a primera vista acertada. Sin embargo llama la atención que se haya tenido que crear un servicio público exclusivamente dedidado a la evaluación ambiental. Era realmente necesario? cuantos proyectos se someten al año al SEIA, y en qué regiones ello ocurre? Creo que la evaluación ambiental debería estar reservada como instrumento al órgano ministerial y a proyectos de interés nacional. Todo lo demás lo hubiese dejado a las regiones y los sectores.
Otra cosa que llama la atención es la "superintendencia". Normalmente esta clase de servicios se crearon para sectores de la economía altamente sensibles y regulados o que presatan servicios de utilidad pública (para no entrar en la discusión del concepto de servicio público). Pero resulta que aquí tenemos una mega superintendencia que deberá controlar toda actividad que en algún momento se sometió al SEIA.
En ambios casos (servicio de evaluación y superintendencia ambiental) no me parece muy proporcionado.

Creo que la solución venía por el derecho sustantivo y particularmente por el lado del derecho administrativo general, es decir, reglas claras sobre coordinación administrativa; reestructuración de las normas ambientales (son miles!!!); normas claras sobre derecho sancionador etc.

Pero Santa "OCDE" quería otra cosa...
saludos
Jorge Bermúdez

Francisco Pinilla R. dijo...

Gracias por tus acertados comentarios. Es verdad. Los órganos que desarrollan gran parte de la acción administrativa son desporporcionados. Pero, también debemos reconocer que nuestro legislador administrativo general no aporta en entregar respuestas muy ajustadas que permitan reconducir las relaciones interadministrativas. Se une además, el nulo desarrollo dogmático del principio de coordinación, elemento clave para proveer una Administración eficiente. Con lo cual el ejecutivo, crea un sistema especial, que centra su acción en un ámbito más o menos especificado, pero que no integra a cabalidad la necesaria competencia de los órganos sectoriales, muchos de los cuales cumplen un rol técnico y con una trascedental repercusión de sus decisiones en el ambiente.

William Garcia Machmar dijo...

Humildemente, creo que la instalación de una Superintendencia puede ser al menos una correcta manera de solucionar la falta de coordinación y la dispersión normativa ambiental, toda vez que, dotada de una potestad normativa propia, podrá mejorar la información disponible y asumir por sí la coordinación de los distintos órganos competentes.

Además, creo que la solución que da en materia de derecho administrativo y procedimiento, aparte de seguir un modelo consolidado en la práctica de las demás superintendencias, mejora el panorama actual sustantivamente.

Matias dijo...

Estimados:

Me parece que esta materia esta bastante olvidada.
Encontré información de un curso de especialización, que quizás les pueda interesar:

http://www.southgroupla.com/ambiente/

http://www.derechouc.cl/diplomados/?p=722

Saludos cordiales

Matias