¿Invalidación de reglamentos?

En el dictamen N° 39.979, de 19 de julio de 2010, la Contraloría ha dicho que las reglas sobre invalidación, en cuanto manifestaciones más genéricas del principio de impugnabilidad de los actos administrativos, se aplican sin consideración al carácter singular o general del objeto del acto; entonces, un reglamento (acto administrativo que define reglas de general aplicación) puede ser invalidado al igual que cualquier otro acto administrativo. En sus propias palabras, el pronunciamiento señala:

Establecido que los reglamentos que dicta el Presidente de la República revisten el carácter de actos administrativos, a los que resulta aplicable, por ende, el principio de impugnabilidad, y en lo que se refiere a la posibilidad de requerir la invalidación de tales declaraciones de voluntad, cabe señalar que no obsta a tal conclusión la circunstancia que el artículo 53 de la ley N° 19.880 establezca que la autoridad administrativa podrá invalidar los actos contrarios a derecho "previa audiencia del interesado", puesto que dicho precepto se limita a regular el procedimiento invalidatorio en un aspecto que, por su naturaleza, no es aplicable a los actos administrativos que contengan normas de general aplicación, sin que de ello se pueda deducir que tales actos no pueden ser impugnados, ante la misma autoridad que los dictó, por ser contrarios a derecho.

La doctrina es en general reacia a admitir la conclusión que comento aquí.

Desde luego, los reglamentos no gozan de un régimen de excepción en cuanto toca al principio de impugnabilidad. Antes bien, es posible pensar que en sede judicial esta clase de actos administrativos está sujeta a mayores riesgos de contestación, pues (dado su carácter general) la legitimación activa para requerir su anulación se extiende, genéricamente también, a cuantos pudieren tener interés en hacerlo (así lo muestra, al parecer, el reclamo de ilegalidad municipal).

Ahora bien, el dictamen comentado asume que la invalidación es una especie de vía de impugnación y, como tal, extensible igualmente a los reglamentos. ¿Es correcta esta asunción? La invalidación (LBPA, art. 53) no se cuenta entre los recursos administrativos reconocidos en la experiencia chilena (art. 15). La relación entre recursos administrativos e invalidación es distinta: si conociendo de un recurso la administración detecta que un vicio de ilegalidad afecta a un acto administrativo, puede invalidarlo… pero lo mismo podría ocurrir si el vicio llega a su conocimiento por otra vía, incluso mediante una petición atípica, lo cual puede ser frecuente si se toma en cuenta el estado de firmeza (“cosa juzgada administrativa” le llamaban antes) que pueden alcanzar los actos administrativos (art. 60). Tal vez haya que pensar distinto el día en que la jurisprudencia dé por establecida una auténtica obligación de invalidar los actos ilegales, si un interesado así lo requiere fuera del plazo para recurrir; entiendo que ese día no ha llegado.

Más allá de las bifurcaciones del laberinto procedimental, la invalidación del reglamento es problemática por la naturaleza misma de este tipo de acto. En cuanto acto normativo de alcance general, el reglamento está destinado a aplicarse por intermedio de otros actos en una serie de casos más o menos indefinida o indeterminable a priori. Por eso, la anulación del reglamento puede conllevar una alteración más o menos radical de los actos que concreticen esas normas generales. Entonces, como la invalidación supone el reconocimiento de la invalidez jurídica del acto que se trata de invalidar (su “nulidad de derecho público”, diríamos en Chile), su declaración tiene en principio alcance retroactivo y fragiliza los efectos singulares que se hayan podido producir gracias al reglamento.

En ese escrúpulo de seguridad jurídica reside la tradicional preocupación de la doctrina por la invalidación del reglamento. Debe tenerse presente que es por consideraciones análogas que la nulidad de la ley (su declaración de “inconstitucionalidad”, conforme al régimen puesto en práctica desde la Ley 20.050) produce efectos derogatorios y no retroactivos, es decir opera ex nunc y no ex tunc. Paradójicamente, ha sido la misma Contraloría la principal promotora de la mirada reticente que –por consideraciones de seguridad jurídica– por años el derecho chileno tuvo hacia la invalidación. En circunstancias que las solicitudes que han dado origen a este problema tenían por objeto (alternativamente, cabe pensar a falta de precisión contraria) “la invalidación o derogación” de un precepto reglamentario, llama la atención que la Contraloría no matice sus conclusiones de un modo menos perturbador para el sistema del derecho administrativo.