El destino de las peticiones de informar emanadas del Congreso Nacional

1. Acaba de dictarse sentencia en el procedimiento de control preventivo de leyes orgánicas constitucionales relativo a modificaciones a la ley del Congreso Nacional. El Tribunal Constitucional ha validado la mayor parte de las reglas, pero ha censurado algunas que se referían a peticiones de informes y antecedentes de organismos gubernamentales y administrativos, emanadas de comisiones parlamentarias y de parlamentarios singularmente considerados.
Dos series de opiniones disienten de la línea mayoritaria del fallo, por exceso o por defecto.

2. El proyecto votado por el Congreso dispone:

Artículo 9°.- Los organismos de la Administración del Estado y las entidades en que el Estado participe o tenga representación en virtud de una ley que lo autoriza, que no formen parte de su Administración y no desarrollen actividades empresariales, deberán proporcionar los informes y antecedentes específicos que les sean solicitados por las comisiones o por los parlamentarios debidamente individualizados en sesión de Sala, o de comisión. Estas peticiones podrán formularse también cuando la Cámara respectiva no celebre sesión, pero en tal caso ellas se insertarán íntegramente en el Diario o en el Boletín correspondiente a la sesión ordinaria siguiente a su petición.
Dichos informes y antecedentes serán proporcionados por el servicio, organismo o entidad por medio del Ministro del que dependa o mediante el cual se encuentre vinculado con el Gobierno, manteniéndose los respectivos documentos en reserva o secreto. El Ministro sólo los proporcionará a la comisión respectiva o a la Cámara que corresponda, en su caso, en la sesión secreta que para estos efectos se celebre.
Quedarán exceptuados de la obligación señalada en los incisos primero y tercero, los organismos de la Administración del Estado que ejerzan potestades fiscalizadoras, respecto de los documentos y antecedentes que contengan información cuya revelación, aun de manera reservada o secreta, afecte o pueda afectar el desarrollo de una investigación en curso.
Tal como fue aprobado, el inciso final de este artículo señalaba:
“En ningún caso las peticiones de informes importarán el ejercicio de las facultades señaladas en el párrafo segundo de la letra a) del número 1) del artículo 52 de la Constitución Política”.

3. Debe tenerse en cuenta que reglas relativamente similares existen en el texto aún en vigencia (aquí; y aquí).

4. Una cuestión relevante para el examen de constitucionalidad de esta regla consistía en determinar si las peticiones de antecedentes e informes administrativos constituyen ejercicio de potestades fiscalizadoras.
Tal interrogante tiene un sentido práctico innegable. Si esas peticiones constituyen efectivamente fiscalización, entonces:
a) Sólo pueden ser formuladas por la Cámara de Diputados, por sí misma o por medio de las comisiones que cree al efecto.
Negativamente, no pueden formularlas ni el Senado (ni a fortiori sus comisiones) ni parlamentarios a título individual (porque sus actos son irrelevantes a menos de tener traducción corporativa).
b) La manera en que deben formularse debe ceñirse a las reglas que la Constitución indica para el ejercicio de la función fiscalizadora de la Cámara, que fueron articuladas con gran detalle durante la reforma constitucional de 2005.

5. La opinión mayoritaria, no demasiado explícita, se inclinó por entender que “las peticiones de informes y antecedentes implican ejercicio de la función de fiscalización” (considerando 18°).
Con todo, el principal argumento que le permite arribar a esta conclusión es relativamente pobre: en la discusión legislativa de la regla hubo dudas acerca de la naturaleza de la atribución, e incluso el H. Senador Chadwick (en un gesto por el que varios otros parlamentarios no deben estarle demasiado agradecidos) manifestó abiertamente que en la práctica estos informes se requerían para fiscalizar, aunque no sólo para eso.

6. La doctrina no había sido mucho más explícita en la materia. Una de las opiniones más lúcidas al respecto sugería que, en cuanto estaban radicadas en ambas cámaras, estas facultades no podían constituir fiscalización, sino medios auxiliares de la función legislativa (Alan Bronfman et alii, El Congreso Nacional, Valparaíso, CEAL, 1993, p. 157).

7. Es en parte esta tesis que acogen (o, al menos, citan) los disidentes señores Venegas, Cea, Vodanovic y Peña, punto de vista que ven refrendado por la circunstancia de consagrarse en el mismo proyecto de ley, otras reglas que atribuyen a las comisiones permanentes de ambas cámaras la facultad de “solicitar informes u oír a las instituciones y personas que estimen convenientes” (art. 22 de la LOC del Congreso).

8. Por encima de la constitucionalidad, era difícil justificar la racionalidad de una regla que asumía que “en ningún caso” estas peticiones constituirían actos de fiscalización. ¿Cómo evitar que lo fuesen? ¿Cómo evitar que las informaciones que llegaren a transmitirse fuesen instrumentalizadas en el marco de la actividad de fiscalización por la Cámara? Pero sobre todo, ¿cómo privar a la Cámara fiscalizadora de un instrumento tan útil para ilustrarse acerca de la marcha de los asuntos públicos como lo es la petición de informes y antecedentes?

9. Es el voto minoritario de los Ministros Señores Bertelsen, Navarro y Carmona que apunta al argumento decisivo y que en el mediano plazo debería tender a imponerse: la reforma constitucional de 2005 confirió una especie de monopolio de los requerimientos de información a la Cámara, tanto para la adopción de acuerdos o sugestión de observaciones (manifestación típica de la fiscalización parlamentaria en Chile) como para el funcionamiento de las comisiones fiscalizadoras.
Carecería de sentido que el constituyente derivado se hubiese tomado en 2005 la molestia de regular tan detalladamente la forma y efectos de los requerimientos de información si fuera para que un par de años más tarde el legislador flexibilizara su régimen en la forma en que parecía entenderlo un sector importante de la representación parlamentaria. Como en otros ámbitos, aquí más control no es necesariamente sinónimo de mejor. Más aún, aquí la regulación constitucional es un techo que el legislador no puede rebasar sin defraudar el principio de separación de poderes que informa el régimen constitucional de las democracias occidentales.

10. Hay asimetrías en la sentencia. Si los requerimientos de información dirigidos a los servicios públicos administrativos importan fiscalización, ¿por qué no lo serán también los requerimientos de igual tipo dirigidos a servicios públicos comerciales o industriales, es decir, empresas públicas de todo pelaje?
Donde existe la misma razón debe existir la misma disposición reza un antiguo aforismo jurídico, que pareciera extensible aún al legislador negativo que Kelsen veía en el tribunal constitucional. Aunque no se lo exprese, el razonamiento del considerando 18° de la sentencia es susceptible de fragilizar en gran medida la eficacia del art. 9 de la LOC del Congreso todavía vigente, que contempla requerimientos de información análogos respecto de empresas públicas. (La eficacia del art. 10, por su parte, también queda en condición precaria, por las razones de debido procedimiento administrativo que lleva al Tribunal a censurar también el art. 10 nuevo, aún cuando éste es mucho más explícito que el texto anterior).
La recta aplicación de estas reglas, de cuya constitucionalidad hay hoy buenos motivos para dudar, dependen varias disputas pendientes ante los tribunales superiores, promovidas precisamente por empresas del Estado. El fallo “Banco del Estado”, saludado en su día con entusiasmo por varios, parece a la luz de estos razonamientos esencialmente una sentencia inconstitucional.

11. ¿Es saludable el estado de cosas creado por el fallo? Es comprensible que los parlamentarios aspiren a estar bien informados de los asuntos públicos; hoy esa es no sólo una aspiración de toda la ciudadanía sino una exigencia constitucional en sí misma (y en la cual el Tribunal encontró hace un tiempo incluso un derecho constitucional). La ley 20.285 sobre acceso a la información pública, ¿acaso no perseguía un fortalecimiento de los instrumentos de fiscalización, por otra parte?
Si todos los ciudadanos pueden requerir informaciones públicas, en las condiciones -bastante amplias y expeditas- que determina esa ley, ¿para qué abrir a los parlamentarios otras vías privilegiadas de información? Para fiscalizar, posiblemente. ¿Para legislar? Seguramente también muchos podremos estar de acuerdo en que así sea, pero en los casos más conocidos de requerimientos de información, aquellos dirigidos justamente contra las empresas públicas, no es usual que la información solicitada tenga que ver con la función legislativa (en el caso del Banco del Estado, por no ir más lejos, se trataba de averiguar acerca de vehículos asignados a sus ejecutivos).