El control judicial de la Administración Pública y la reforma al proceso civil

diciembre 03, 2014

por
Juan Carlos Ferrada, profesor de Derecho Administrativo, Universidad de Valparaíso
Raúl Letelier, profesor de Derecho Administrativo, Universidad Alberto Hurtado


Un importante pilar de todo Estado de Derecho es el pleno y eficaz control judicial de la Administración Pública. En este sentido, es hoy indiscutible que el sometimiento del Gobierno y la Administración del Estado a la Constitución y las leyes exige contar con tribunales preparados para ejercer ese control, y con acciones y procedimientos que permitan proteger eficaz y eficientemente los derechos de los ciudadanos frente al poder, junto con permitir el cumplimiento por aquella de los fines y objetivos dispuestos por la legislación. Tribunal, acción y proceso son, así, tres aspectos que cualquier diseño de control judicial administrativo debe necesariamente contemplar y regular.
A pesar de los diversos proyectos presentados a lo largo de nuestra historia, y al acuerdo casi unánime en los especialistas acerca de la necesidad de contar con tribunales especializados en el juzgamiento de materias administrativas, nuestro país no los ha contemplado. Razones principalmente económicas han ido postergando esa creación y no parece haber hoy una voluntad política real de crearlos en el corto plazo. Aparentemente los administrativistas hemos fallado en mostrar las bondades que la jurisdicción especializada tiene para el desarrollo de un país como el nuestro. Por el contrario, hemos pensado que era suficiente argumentación la apelación a la historia del derecho administrativo o a las experiencias comparadas al efecto, sin esforzarnos en mostrar los beneficios y ahorros directos y medibles que dicha jurisdicción genera.
A pesar de esto, la ausencia de jurisdicción especializada para el conocimiento de todos los asuntos administrativos contrasta con un continuo proceso legislativo de creación de procesos especiales para ciertas y determinadas materias administrativas, lo que ha ido acompañado, en algunos casos, de la creación de tribunales, órganos administrativos, comisiones, paneles y otras instancias especiales competentes para conocer de aquellos. Así, día a día presenciamos la generación incoherente de un sinnúmero de instrumentos de control, con diversa y episódica regulación, de discutida independencia y responsabilidad,  lo que transforma al control judicial de la Administración en una cuestión especialmente farragosa y compleja, dando lugar, de paso, a una verdadera “justicia boutique” en ciertos sectores económicos relevantes.
Así las cosas, parece evidente la necesidad de abordar con compromiso y decisión las deficiencias que presenta este modelo inconsistente de justicia administrativa, ya en relación a los órganos encargados de ejercer este control, como en los procedimientos judiciales dispuestos para ello. Sólo la regulación consistente de estas materias, con la generación de un sistema coherente y articulado de justicia administrativa con capacidad para controlar eficazmente toda la actividad administrativa, podrá ser real el modelo de Estado de Derecho que nuestro ordenamiento jurídico proclama y adhiere. 
No obstante, en este contexto, y ante la ausencia de una iniciativa que aborde integralmente la problemática antes descrita, una oportunidad para subsanar parcialmente algunas de estas falencias, es la reforma legislativa que se está tramitando actualmente en el H. Congreso Nacional al Código de Procedimiento Civil. Como se sabe, las reglas del Nuevo Código Procesal Civil proyectado, tal como el vigente hasta hoy, tiene la pretensión de aplicarse a todos los procedimientos civiles, en sentido amplio, abarcando también los asuntos administrativos o contencioso-administrativos. Lo anterior implica que al no existir una jurisdicción y un procedimiento contencioso administrativo especial aplicable a los asuntos administrativos en general en nuestro derecho – salvo las regulaciones especiales parciales en ciertas materias – la aplicación de las normas de este nuevo Código Procesal Civil será automática. Así, ante la ausencia total de reglas procesales específicas para los procesos de nulidad de derecho público o las regulaciones parciales, pero llenos de lagunas y vacíos, de algunos reclamos de ilegalidad específicos en diversas materias administrativas, hará frecuente en nuestro derecho el recurso a estas nuevas normas, tal como lo ha sido hasta ahora del Código de Procedimiento Civil.
Pues bien, en este marco, y a fin de que este nuevo Código contribuya efectivamente a solucionar una de las falencias que presenta nuestra justicia administrativa, y precaviendo además algunos problemas que provocaría su aplicación automática sin más a los procesos administrativos o contencioso-administrativos, creemos indispensable llamar la atención sobre algunas cuestiones de especial relevancia en este ámbito. Ello, porque como es bien sabido, los asuntos contencioso-administrativos poseen ciertas peculiaridades en relación con los asuntos civiles ordinarios, los que deben considerarse al momento de definir las reglas a las que debe someterse su juzgamiento. Así, el hecho que sean procedimientos dirigidos en contra de un órgano de la Administración del Estado, en relación a actuaciones o actos jurídicos formales de amplio impacto y relevancia para la sociedad, y en el que se afectan derechos e intereses públicos y privados de relevancia significativa, hace que deba recogerse necesariamente esa particularidad, ya que de otro modo se hace ineficaz la actividad administrativa y se deteriora la debida protección de los derechos e intereses de los ciudadanos.
En este sentido, a nuestro juicio, son especialmente relevantes las normas procesales civiles relacionadas, en primer lugar, con la legitimación activa para intervenir en los procesos judiciales en los que se discuten asuntos de derecho público. En efecto, en dichos casos no basta una legitimación basada en derechos subjetivos, sino que es esencial una que considere también los intereses legítimos. Por otra parte, el problema de la publicidad y alcances de la impugnación judicial de normas administrativas generales exige a todas luces una regla especial. No es lo mismo pedir la nulidad de un contrato que de un reglamento. La multiplicidad de afectados, la posibilidad de intereses contradictorios que deben allegarse a la litis, entre otros factores, reclaman un trato diverso.
Del mismo modo, la concesión de medidas cautelares posee algunas particularidades en ambientes contencioso-administrativos, los que claramente no se presentan en materia civil ordinaria. El tipo de posición jurídica exigida para solicitarlas, la exigencia de caución como requisito para concederlas o la especial referencia a la suspensión del acto administrativo –medida cautelar prototípica en la justicia administrativa- son elementos que deben ser necesariamente considerados en una nueva regulación legal que afectará a los procesos administrativos, de los que no se hace cargo lamentablemente la reforma en estudio y puede profundizar los problemas ya apuntados.
Asimismo, los efectos jurídicos que tendrían las sentencias dictadas por un tribunal en contra de órganos de la Administración del Estado ameritan sin duda también una disciplina especial. En efecto, las sentencias anulatorias de actos administrativos son especialmente problemáticas si se dejan entregadas a la regulación procesal civil propuesta. Y ello porque el nuevo procedimiento civil está pensado más bien en que los efectos recaen en actos privados y no en normas y actos jurídicos con alcances generales, como lo son los dictados por la Administración e impugnados por los particulares. Ordenar los tipos de sentencias posibles contencioso-administrativas y los efectos que ellas generaran es una necesidad ineludible si queremos movernos hacia un derecho procesal que dé respuestas más eficientes y claras a los ciudadanos.
Las materias antes referidas, como es obvio, exigen realizar algunos cambios en la regulación propuesta, ya que la naturaleza del conflicto, los derechos e intereses afectados y los alcances de la resolución judicial exigen una respuesta normativa diferente, que se haga cargo de estas peculiaridades, como lo prueba la amplia experiencia comparada.
No se trata, como erróneamente podría pensarse, de establecer una regulación especial que proteja o favorezca los intereses del Fisco o de los demás órganos de la Administración del Estado en sus procesos civiles, sino que muy por el contrario, se busca definir algunas normas diferentes que hagan posible cumplir precisamente con los objetivos de la regulación general dispuesta en el nuevo Código Procesal Civil, pero protegiendo de forma más eficaz los derechos del ciudadano en sus litigios contra los órganos de la Administración del Estado. En otras palabras, se trata de establecer algunas reglas procesales especiales que reconozcan la singularidad del conflicto jurídico administrativo, habilitando a los particulares de instrumentos que hagan más efectivos sus derechos e intereses. Nuestra propuesta es, en este sentido, aprovechar el momento histórico que genera la reforma procesal civil, para que, sin alterar sustancialmente el contenido general del proyecto presentado, esto es, haciendo una mínima intervención al proyecto legal en curso, se puedan aprobar un grupo pequeño de normas que aborde estas materias de principal relevancia.
Lo anterior se podría lograr, a nuestro juicio, incorporando un nuevo título al Código Procesal Civil proyectado -Título VII del Libro Cuarto del proyecto-, que bajo la clásica y tradicional denominación de “Juicio de Hacienda” –siguiendo la nomenclatura utilizada por nuestro Código de Procedimiento Civil actual-, regulara en forma sistemática estas materias. Así, en el marco de los procedimientos especiales dispuestos en la nueva regulación, se propone incorporar un nuevo artículo 454 al proyecto, donde se dispone expresamente como regla general la aplicación del juicio ordinario para estos asuntos, disponiendo a continuación la incorporación de algunas reglas especiales que abordan las cuestiones principales que considera la justicia administrativa actualmente, y a las que se ha hecho referencia más arriba.
Desde luego esta propuesta es limitada y parcial, lo que podría dar lugar a una objeción muy fundada acerca de sus alcances, pero como lo acaba de señalar nuestra Excma. Corte Suprema –Acta N° 174, de 24 de octubre de 2014-, es una de las soluciones que pudieran plantearse, ante la urgencia que provoca la ausencia de una regulación sistemática de la justicia administrativa en nuestro medio.  

1 comentarios:

Jorge Ruiz Aguilar dijo...

Excelente propuesta de los profesores Ferrada y Letelier, considerando que este tema siempre se ha ignorado. Al.menos con lo que acá se indica ya sería un gran avance.