Responsabilidad del Estado y Fuerzas Armadas

enero 21, 2011

Uno de los fallos más importante en este tema es el de la Corte Suprema caratulado Seguel con Fisco de Chile de fecha 30 de julio de 2009. Como se sabe la responsabilidad de los órganos que componen estas fuerzas tiene un gran problema en lo que se refiere al estatuto jurídico que las rige. Una vez que ya se han ido uniformando los sistemas de responsabilidad de los órganos públicos en orden a exigir “falta de servicio”, en este sector, en cambio, no parece tan fácil decir que éste sea el régimen imperante. En efecto, el art. 21 de la LOCBAE excluye a las Fuerzas Armadas y a otros órganos de la aplicación del art. 42, norma que precisamente establece la exigencia de falta de servicio.
Pese a todo lo que pueda indicarse, no hay hasta la fecha ninguna respuesta satisfactoria que justifique esa exclusión y la respuesta más razonable a este embrollo es la que indica que es en realidad el art. 42 (ex art. 44) el que fue mal ubicado en ese título. La exclusión era totalmente justificable si se entendía que ese título – tal como lo indica el art. 21 – regularía “la organización básica de los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa” toda vez que los órganos excluidos tienen sus propias normas de organización administrativa. El art. 42, sin embargo, escapa de ser una norma meramente organizativa y la exclusión de su aplicación es claramente errónea.
Así las cosas, Seguel con Fisco de Chile viene a dar respuesta a la duda acerca del sistema aplicable y lo hace a través de una alambicada forma mediante la cual se retorne al sistema general de falta de servicio. Como no puede aplicarse el art. 42, viene a concluir el fallo, debe aplicarse el art. 2314 del Código Civil (norma de derecho común) que regula la responsabilidad por “culpa propia”. De esta forma, las fuerzas armadas responderán por culpa y la culpa en el Derecho Administrativo – que es el que rige a estos órganos – no se llama de otra forma que “falta de servicio”. “Que del modo que se ha venido razonando – dice el fallo – es acertada la aplicación del artículo 2314 del Código Civil y la institución de la falta de servicio a la litis planteada, por cuanto permite así uniformar el sistema de responsabilidad extracontractual para todos los entes de la Administración del Estado”.
Pues bien, la reciente sentencia de la Corte Suprema Morales con Fisco de Chile de 14 de enero de 2011 ha venido a constituir la segunda piedra sobre la cual se edifica el edificio de la responsabilidad de las Fuerzas Armadas. El caso es el siguiente: varios carabineros comparten un rato de esparcimiento en el dormitorio de solteros de una unidad policial. Uno de ellos lanza una broma ofensiva a otro; este último persigue al bromista, le apunta con un arma particular y accidentalmente le dispara provocándole la muerte. Ambos carabineros se encontraban acuartelados. Para efectos previsionales, la muerte fue catalogada como “en acto de servicio”.
La sentencia de la Corte Suprema califica este hecho como “falta personal” pero estima que dicha falta no se encuentra desvinculada del servicio sino que ella se realiza “con ocasión de él”. “El Estado – dice la sentencia - no puede desvincularse de la falta personal en que ha incurrido uno de sus agentes, por cuanto ha sido el mismo Estado quien ha instalado a ambos funcionarios en una determinada misión -de servicio disponible y acuartelados en segundo grado- y les ha impuesto además la obligación de permanecer en el cuartel, de modo que la acción desplegada por el funcionario Osorio Tapia no se encuentra desprovista de vínculo con el servicio. En efecto, los dos funcionarios residían en la Tenencia dada su condición de carabineros solteros, los dos estaban esa noche allí dado el acuartelamiento dispuesto, por lo que claramente la falta personal de Osorio es de aquellas que dan lugar a la responsabilidad estatal”.
Pues bien, como la falta de servicio se conseguía por la vía del art. 2314 del CC, gracias a Seguel con Fisco, se necesitaba ahora tener un soporte jurídico para la “falta personal”. La respuesta de la Corte Suprema es que esta última noción “se debe hacer a partir del artículo 2320 ó 2322 del Código Civil, entendiéndose que la contemplan, para que de este modo, como se señaló en el fallo “Seguel con Fisco” ya citado, permita uniformar el sistema de responsabilidad extracontractual para todos los entes de la Administración del Estado”.
De esta forma, se encuentra más o menos completo el sistema aplicable a la responsabilidad extracontractual de las Fuerzas Armadas. En buenas cuentas, 2314 más 2320 y 2322 del CC vienen a reproducir lo indicado por el art. 42 LOCBAE para todos los órganos de la Administración del Estado.
Algunos comentarios pueden hacerse de esta línea argumental:
1) Los fallos antes señalados creo que vienen a dar una respuesta coherente al sistema de responsabilidad estatal pues como ya se indicó no existe razón alguna que pueda justificar que los órganos excluidos por el art. 21, entre los que se cuenta además de las FFAA, la Contraloría General de la República, el Banco Central, los Gobiernos Regionales, o el Consejo Nacional de Televisión, tengan un régimen diverso a los demás órganos administrativos. Desde luego había varias posibilidades para encontrar la solución. La “vía civil” desarrollada por los anteriores fallos es tal vez la más pulcra en términos normativos (salvo que se discuta la búsqueda en las normas civiles como supuesto derecho común) pero no deja de llamar la atención lo alambicada que resulta. Las “vías administrativas” como la de suponer que los arts. 38 inc. 2° de la CPR y 4 de la LOCBAE consagran el mismo régimen de responsabilidad por falta de servicio, la de aplicar derechamente la analogía o la que creo más correcta que es la de entender que la exclusión sólo se refiere a materias de organización administrativa, son mucho menos pulcras y algo forzadas desde una perspectiva “literal” del ordenamiento jurídico.
2) Es interesante percibir como estos dos fallos no se refieren en realidad a situaciones en que ciudadanos ajenos al servicio público son afectados por los órganos administrativos. En ambos casos, se trata de accidentes acaecidos al interior del órgano administrativo. En Seguel con Fisco es un Cabo que en ejercicios militares daña en el brazo a un conscripto luego de cargar su arma con balas de verdad y no de fogueo como correspondía. En Morales con Fisco, por su parte, son dos carabineros de servicio los que resultan afectados. En este sentido, creo que la manera en que la Corte Suprema traslada las nociones de falta de servicio y falta personal a las relaciones estatutarias al interior del servicio debiese ir profundizándose con el tiempo. En efecto, existe un régimen bastante completo para abordar las indemnizaciones por accidentes de servicio que puede solaparse con estas demandas de responsabilidad extracontractual. Si no se teoriza sobre ellas en conjunto se puede estar trastocando el sistema indemnizatorio público.
3) El fallo Morales con Fisco de Chile pone en la mesa el problema de la separación de la falta de servicio con la falta personal. El fallo indica con claridad que, si sólo hubiese falta personal, no cabría responsabilidad del Estado. Esto viene a confirmar la correcta interpretación del inciso segundo del art. 42 LOCBAE en el sentido que el no viene a establecer que cuando haya falta personal el Estado debe responder con la mera posibilidad de luego repetir contra el funcionario. Al contrario, el inciso 2° supone que ya ha habido condena por falta de servicio (no podía haber sido de otro modo), pero que además en ella existe falta personal, como precisamente ocurre en este caso, toda vez que la falta personal no ha podido separarse totalmente de la falta de servicio.
En este mismo orden de cosas, me parece que es necesario seguir refinando esta noción de separación entre faltas. El fallo Morales con Fisco de Chile contempla una mera separación geográfica y de horario de trabajo de modo tal que basta que un funcionario esté en el recinto público y dentro de su jornada para que se dé lugar a la responsabilidad. En este caso, de hecho, fue condenado el Estado primordialmente porque el carabinero que disparó se encontraba al interior de la unidad y ambos estaban acuartelados. Me parece que la referida separación también debe atender a criterios subjetivos. En efecto, actos fuertemente dolosos de funcionarios públicos que no reflejan un problema organizacional del servicio y que revelan al funcionario – como indicara en su momento el arret Laumonnier-Carriol al definir la falta personal – “con sus debilidades, sus pasiones, sus imprudencias” deben ser calificados como faltas personales puras y simples (o también llamadas personalísimas) y respecto de ellas sólo debe responsabilizarse a la persona que las comete. Agresiones entre funcionarios públicos, aún cometidas en horario de trabajo, no me parece que deban ser indemnizadas por el erario común. Ellas mismas, desarrolladas en ambientes privados, no son indemnizadas sino por la persona que las comete. En este sentido, en el caso Morales con Fisco de Chile, la sentencia de primera instancia había considerado que lo acaecido era un acto totalmente privado, ajeno a las funciones policiales y que en él no podía considerarse que se revelase un servicio que hubiese funcionado de manera defectuosa.

3 comentarios:

edsalinav dijo...

Hola: muy interesante el blog: no lo conocía y estoy agradecido de haberlo hecho: hay pocas instancias gratuitas para dialogar sobre "derecho", por lo que les agredezco mucho lo que hacen.
Tengo una pregunta que quisiera hacerles a los autores del blog, sobre todo atendiendo a que primordialmente hay expertos en derecho administrativo, aunque sé que el tema de esta columna en particular no es la ocasión propicia: ando investigando sobre responsabilidad contractual de la Administración.
No sé si es porque estoy investigando mal o porque para la doctrina el tema es insignificante, pero no he enocntrado nada acerca de incumplimientos contractuales de la Administración. Si pudieran orientarme con algún artículo o algún libro sobre el tópico, se los agradeceré enormemente.
Eduardo Salinas (Abogado UC)

JM Valdivia dijo...

Eduardo,
El tema (responsabilidad contractual del Estado) no está tratado mucho en Chile. Recuerdo un artículo de Pedro Aguerrea en las Conferencias Santo Tomás de 2006, tituladas “La responsabilidad del Estado-administración”.
En Francia, el libro de referencia es una tesis de Philippe Terneyre, La Responsabilité contractuelle des personnes publiques en droit administratif (París, Ed. Economica, 1989).

edsalinav dijo...

Gracias, José Miguel.
Espero poder llegar a ayudarles en temas tan interesantes como los que desarrollan en este blog y en la vida académica.
Atte

Eduardo Salinas