por
Juan Carlos Ferrada, profesor de Derecho Administrativo, Universidad de Valparaíso
Raúl Letelier, profesor de Derecho Administrativo, Universidad Alberto Hurtado
Un importante pilar de todo
Estado de Derecho es el pleno y eficaz control judicial de la Administración
Pública. En este sentido, es hoy indiscutible que el sometimiento del Gobierno y
la Administración del Estado a la Constitución y las leyes exige contar con
tribunales preparados para ejercer ese control, y con acciones y procedimientos
que permitan proteger eficaz y eficientemente los derechos de los ciudadanos
frente al poder, junto con permitir el cumplimiento por aquella de los fines y
objetivos dispuestos por la legislación. Tribunal, acción y proceso son, así,
tres aspectos que cualquier diseño de control judicial administrativo debe
necesariamente contemplar y regular.
A pesar de los diversos proyectos
presentados a lo largo de nuestra historia, y al acuerdo casi unánime en los
especialistas acerca de la necesidad de contar con tribunales especializados en
el juzgamiento de materias administrativas, nuestro país no los ha contemplado.
Razones principalmente económicas han ido postergando esa creación y no parece
haber hoy una voluntad política real de crearlos en el corto plazo. Aparentemente
los administrativistas hemos fallado en mostrar las bondades que la
jurisdicción especializada tiene para el desarrollo de un país como el nuestro.
Por el contrario, hemos pensado que era suficiente argumentación la apelación a
la historia del derecho administrativo o a las experiencias comparadas al efecto,
sin esforzarnos en mostrar los beneficios y ahorros directos y medibles que dicha
jurisdicción genera.
A pesar de esto, la ausencia de
jurisdicción especializada para el conocimiento de todos los asuntos
administrativos contrasta con un continuo proceso legislativo de creación de procesos
especiales para ciertas y determinadas materias administrativas, lo que ha ido
acompañado, en algunos casos, de la creación de tribunales, órganos
administrativos, comisiones, paneles y otras instancias especiales competentes
para conocer de aquellos. Así, día a día presenciamos la generación incoherente
de un sinnúmero de instrumentos de control, con diversa y episódica regulación,
de discutida independencia y responsabilidad, lo que transforma al control judicial de la
Administración en una cuestión especialmente farragosa y compleja, dando lugar,
de paso, a una verdadera “justicia boutique” en ciertos sectores económicos
relevantes.
Así las cosas, parece evidente la
necesidad de abordar con compromiso y decisión las deficiencias que presenta
este modelo inconsistente de justicia administrativa, ya en relación a los
órganos encargados de ejercer este control, como en los procedimientos
judiciales dispuestos para ello. Sólo la regulación consistente de estas
materias, con la generación de un sistema coherente y articulado de justicia
administrativa con capacidad para controlar eficazmente toda la actividad
administrativa, podrá ser real el modelo de Estado de Derecho que nuestro
ordenamiento jurídico proclama y adhiere.
No obstante, en este contexto, y
ante la ausencia de una iniciativa que aborde integralmente la problemática
antes descrita, una oportunidad para subsanar parcialmente algunas de estas
falencias, es la reforma legislativa que se está tramitando actualmente en el
H. Congreso Nacional al Código de Procedimiento Civil. Como se sabe, las reglas
del Nuevo Código Procesal Civil proyectado, tal como el vigente hasta hoy, tiene
la pretensión de aplicarse a todos los procedimientos civiles, en sentido
amplio, abarcando también los asuntos administrativos o
contencioso-administrativos. Lo anterior implica que al no existir una
jurisdicción y un procedimiento contencioso administrativo especial aplicable a
los asuntos administrativos en general en nuestro derecho – salvo las
regulaciones especiales parciales en ciertas materias – la aplicación de las
normas de este nuevo Código Procesal Civil será automática. Así, ante la
ausencia total de reglas procesales específicas para los procesos de nulidad de
derecho público o las regulaciones parciales, pero llenos de lagunas y vacíos,
de algunos reclamos de ilegalidad específicos en diversas materias
administrativas, hará frecuente en nuestro derecho el recurso a estas nuevas normas,
tal como lo ha sido hasta ahora del Código de Procedimiento Civil.
Pues bien, en este marco, y a fin de que este nuevo Código contribuya efectivamente
a solucionar una de las falencias que presenta nuestra justicia administrativa,
y precaviendo además algunos problemas que provocaría su aplicación automática
sin más a los procesos administrativos o contencioso-administrativos, creemos
indispensable llamar la atención sobre algunas cuestiones de especial
relevancia en este ámbito. Ello, porque como es bien sabido, los asuntos
contencioso-administrativos poseen ciertas peculiaridades en relación con los
asuntos civiles ordinarios, los que deben considerarse al momento de definir
las reglas a las que debe someterse su juzgamiento. Así, el hecho que sean
procedimientos dirigidos en contra de un órgano de la Administración del Estado,
en relación a actuaciones o actos jurídicos formales de amplio impacto y
relevancia para la sociedad, y en el que se afectan derechos e intereses
públicos y privados de relevancia significativa, hace que deba recogerse
necesariamente esa particularidad, ya que de otro modo se hace ineficaz la
actividad administrativa y se deteriora la debida protección de los derechos e
intereses de los ciudadanos.
En este sentido, a nuestro juicio, son especialmente relevantes las normas
procesales civiles relacionadas, en primer lugar, con la legitimación activa
para intervenir en los procesos judiciales en los que se discuten asuntos de
derecho público. En efecto, en dichos casos no basta una legitimación basada en
derechos subjetivos, sino que es esencial una que considere también los intereses
legítimos. Por otra parte, el problema de la publicidad y alcances de la
impugnación judicial de normas administrativas generales exige a todas luces una
regla especial. No es lo mismo pedir la nulidad de un contrato que de un reglamento.
La multiplicidad de afectados, la posibilidad de intereses contradictorios que
deben allegarse a la litis, entre otros factores, reclaman un trato diverso.
Del mismo modo, la concesión de medidas cautelares posee algunas
particularidades en ambientes contencioso-administrativos, los que claramente
no se presentan en materia civil ordinaria. El tipo de posición jurídica exigida
para solicitarlas, la exigencia de caución como requisito para concederlas o la
especial referencia a la suspensión del acto administrativo –medida cautelar
prototípica en la justicia administrativa- son elementos que deben ser
necesariamente considerados en una nueva regulación legal que afectará a los
procesos administrativos, de los que no se hace cargo lamentablemente la
reforma en estudio y puede profundizar los problemas ya apuntados.
Asimismo, los efectos jurídicos que tendrían las sentencias dictadas por un
tribunal en contra de órganos de la Administración del Estado ameritan sin duda
también una disciplina especial. En efecto, las sentencias anulatorias de actos
administrativos son especialmente problemáticas si se dejan entregadas a la
regulación procesal civil propuesta. Y ello porque el nuevo procedimiento civil
está pensado más bien en que los efectos recaen en actos privados y no en
normas y actos jurídicos con alcances generales, como lo son los dictados por la
Administración e impugnados por los particulares. Ordenar los tipos de
sentencias posibles contencioso-administrativas y los efectos que ellas generaran
es una necesidad ineludible si queremos movernos hacia un derecho procesal que
dé respuestas más eficientes y claras a los ciudadanos.
Las materias antes referidas, como es obvio, exigen realizar algunos
cambios en la regulación propuesta, ya que la naturaleza del conflicto, los
derechos e intereses afectados y los alcances de la resolución judicial exigen
una respuesta normativa diferente, que se haga cargo de estas peculiaridades,
como lo prueba la amplia experiencia comparada.
No se trata, como erróneamente podría pensarse, de establecer una
regulación especial que proteja o favorezca los intereses del Fisco o de los
demás órganos de la Administración del Estado en sus procesos civiles, sino que
muy por el contrario, se busca definir algunas normas diferentes que hagan
posible cumplir precisamente con los objetivos de la regulación general
dispuesta en el nuevo Código Procesal Civil, pero protegiendo de forma más
eficaz los derechos del ciudadano en sus litigios contra los órganos de la
Administración del Estado. En otras palabras, se trata de establecer algunas
reglas procesales especiales que reconozcan la singularidad del conflicto
jurídico administrativo, habilitando a los particulares de instrumentos que
hagan más efectivos sus derechos e intereses. Nuestra propuesta es, en este
sentido, aprovechar el momento histórico que genera la reforma procesal civil, para
que, sin alterar
sustancialmente el contenido general del proyecto presentado, esto es, haciendo
una mínima intervención al proyecto legal en curso, se puedan aprobar un grupo
pequeño de normas que aborde estas materias de principal relevancia.
Lo anterior se podría lograr, a nuestro
juicio, incorporando un nuevo título al Código Procesal Civil proyectado -Título
VII del Libro Cuarto del proyecto-, que bajo la clásica y tradicional denominación
de “Juicio de Hacienda” –siguiendo la nomenclatura utilizada por nuestro Código
de Procedimiento Civil actual-, regulara en forma sistemática estas materias.
Así, en el marco de los procedimientos especiales dispuestos en la nueva
regulación, se propone incorporar un nuevo artículo 454 al proyecto, donde se
dispone expresamente como regla general la aplicación del juicio ordinario para
estos asuntos, disponiendo a continuación la incorporación de algunas reglas
especiales que abordan las cuestiones principales que considera la justicia
administrativa actualmente, y a las que se ha hecho referencia más arriba.
Desde luego esta propuesta es limitada y
parcial, lo que podría dar lugar a una objeción muy fundada acerca de sus
alcances, pero como lo acaba de señalar nuestra Excma. Corte Suprema –Acta N°
174, de 24 de octubre de 2014-, es una de las soluciones que pudieran
plantearse, ante la urgencia que provoca la ausencia de una regulación
sistemática de la justicia administrativa en nuestro medio.
2 comentarios:
Excelente propuesta de los profesores Ferrada y Letelier, considerando que este tema siempre se ha ignorado. Al.menos con lo que acá se indica ya sería un gran avance.
Estimado: Necesito urgente comunicarme con usted, por el Anuario de Derecho Público UDP. Le agradecería que me pudiera enviar un correo electrónico a ap.aguilerap@gmail.com. Muchísimas gracias. Saludos, Andrea.-
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