Entre 1970 y 1990 se genera en el derecho administrativo
chileno una importante corriente que gira fuertemente en torno al control de la
administración pública. Dicha corriente – liderada por E. Soto Kloss – venía a
reaccionar a la ausencia de control administrativo en áreas como la ilegalidad
de actos administrativos, la responsabilidad del estado o las sanciones
administrativas. O no se controlaba o se hacia muy defectuosamente actos y
sanciones y no se repara o se compensaba muy deficientemente los daños
ocasionados por la Administración.
A partir de ese escenario se crean – o se importan –
diversas explicaciones jurídicas cuyo objeto principal no es otro que edificar
control allí donde no lo hay o donde este aparece como imperfecto. Para
conseguir este objetivo resulta imperioso que esas teorías se presenten en
términos sencillos, sin aparatos teóricos sofisticados y, en verdad, sin mucha
preocupación acerca de sus consecuencias prácticas. Nulidades imprescriptibles,
responsabilidades objetivas, imposibilidad de invalidación administrativa o
aplicación de garantías penales a la sanciones administrativas, son sólo
algunas de esas manifestaciones. Por su parte, la justificación de esas
instituciones es, también, sencilla y básica. Dignidad humana, primacía de la
persona, estado de derecho, derechos de propiedad, son algunas de las
expresiones que como armas arrojadizas se lanzan para servir de sustento a
estas necesarias primeras banderas de lucha contra las inmunidades del poder.
Sin embargo, pasado ya el tiempo
luego de esas necesarias explicaciones, su contacto sostenido con los casos
concretos va mostrando fatídicamente su precariedad. Las peticiones de nulidad
de actos administrativos dictados 20 o 30 años antes muestran, por ejemplo, lo
absurda de la imprescriptibilidad. Indemnizaciones solicitadas en materia de
responsabilidad médica pública muestran lo inconsistente de no considerar la
culpa como principal título de imputación. Pues bien, lo mismo esta sucediendo
ahora con el tópico de las sanciones administrativas.
En efecto, así como la sentencia Aedo
con Fisco de Chile (Rol 852-2000) es el actual leading case en materia de nulidad de derecho público y en la cual
se asentó la prescriptibilidad de las acciones patrimoniales derivadas de ella,
o la sentencia Seguel
con Fisco de Chile (Rol 371–2008) lo es también en tanto consolida la
aplicación de la falta de servicio a toda la responsabilidad estatal, todo hace
pensar que la sentencia dada en el caso
Mackenna (Fisco de Chile con Dörr
Zegers, Rol 1079-2014) lo será para las sanciones administrativas.
Como se sabe, la doctrina y
jurisprudencia tradicional venía sosteniendo que debido a una supuesta
derivación única del mismo ius puniendi
estatal sanciones administrativas y penales debían compartir las mismas
garantías de imposición. La sentencia del tribunal constitucional rol 244 de
1996 así lo había indicado aunque ello fue luego suavizado por la sentencia rol
479 en cuando indicaba que la aplicación de garantías debía hacerse “con
matices”.
La sentencia que comentamos, sin embargo, ha venido a girar
– muy acertadamente a mi entender – completamante la perspectiva. Así, aun
cuando la corte asume la existencia de una carencia legislativa en regular las
sanciones administrativas concluye que “dicha carencia legislativa y el común
origen de ambas sanciones no autorizan para aplicar de manera automática las
normas y principios propios del derecho penal al derecho administrativo
sancionador, sino que tal aplicación debe efectuarse dentro de los márgenes del
procedimiento administrativo en general y del sancionatorio en particular, sin
perder de vista el contexto que tuvo en vista el legislador para optar por una
u otra sanción”, y todo ello “para garantizar,
de un modo más eficaz, los intereses sociales que en dichos ámbitos se
encuentran en juego, lo que en caso alguno implica afirmar que, por ello, la
Administración queda libre del control jurisdiccional en su obrar material y
jurídico”.
Esta mirada al contexto provoca un giro funcional al
análisis. Nuestro problema ya no se resuelve con la apelación a principios
generales o simples apelaciones retóricas como la unidad de ius puniendi. Desde
ahora, “se debe tener en cuenta aquellos
aspectos del derecho administrativo sancionador que le confieren a esta rama
una fisonomía propia y que justifican su regulación autónoma en relación con el
derecho penal”. De la simplicidad principialista debemos necesariamente pasar a
la complejidad funcional. ¿Que explica la diversidad sancionatoria? ¿Que
justifica que el legislador opte a veces por un tipo de sanción y otras, por
otra? ¿Cual es la lógica de la sanciones
administrativas en los diversos campos del derecho? son sólo algunas de las
preguntas que esta excelente sentencia coloca sanamente sobre la mesa para la
discusión posterior.
No todo, sin embargo, se deja al
desarrollo futuro. La sentencia deja sentado un punto importantísimo que por
obvio parecía olvidado por muchos. “Para resolver adecuadamente el asunto como
ha quedado planteado – dice la sentencia – conviene dejar en claro que la
decisión a través de la cual se manifiesta la potestad sancionatoria de la
Administración es, no cabe duda, un acto administrativo”. Esta simple
constatación viene a resolver el principal problema que acuciaba a los jueces
en este caso. En el caso concreto, la persona multada por la Superintencia de
Valores y Seguros había fallecido días antes que la Corte Suprema rechazase la
reclamación contencioso-administrativa contra la multa impuesta. Se sostenía,
entonces, que mientras no se resolviesen los recursos jurisdiccionales, la
decisión administrativa no estaba firme y ejecutoriada. Este hecho, unido a un
principio de personalidad de las penas, provocaba que los herederos no debían
estar obligados a pagar la multa del causante.
La sentencia hace muy bien en
resolver como lo hizo. Refiriéndose a los actos administrativos, sostiene la
sentencia que “conforme a la idea de ejecutoriedad aquellos se insertan
directamente en el ordenamiento jurídico, esto es, sus efectos y las
situaciones jurídicas que crea nacen de inmediato, es decir, sin necesidad de
recurrir a otra autoridad -judicial o de otra índole- para que lo vise y con
ello se perfeccionen, con lo que si a través del acto se imponen obligaciones, éstas nacen precisamente con dicho acto y no
en una etapa posterior”. “En consecuencia, todos los actos administrativos
-incluidos los sancionatorios, por cierto- producen sus efectos de manera
inmediata, sus consecuencias jurídicas y materiales se radican en el patrimonio
del administrado desde el momento mismo de su notificación, y, una vez
notificado, la Administración puede exigir su cumplimiento, incluso antes de
que la persona sancionada reclame de la legalidad del acto, salvo que la ley o
el juez suspendan dicha exigibilidad -es decir, su eficacia, en términos de
ejecutividad-, pero tal suspensión no dice relación con que los efectos del
acto no se producen -esto es, no afecta su ejecutoriedad-, sino que, por el
contrario, ellos se encuentran plenamente incorporados en el patrimonio del
deudor desde su notificación y permanecen en tanto el juez que conozca de la
reclamación no declare la ilegalidad del acto respectivo”.
Esta
decisión viene a resolver un conflicto que amenazaba con distorsionar toda la
lógica de control inter poderes dispuesta en nuestra Constitución. En efecto,
el acto administrativo no es, en caso alguno, una especie de decisión “de
primera instancia” como lo sería una sentencia penal apelable. En nuestra
materia, el control contencioso-administrativo es un control de un acto que ya
existe en el sistema jurídico y no uno que espera una visación de la autoridad
judicial. La ejecutoriedad – y esto es lo más relevante – se verifica en cada poder del Estado y se explica
por la aptitud que cada uno de ellos tiene – precisamente por ser poder – de
producir normas jurídicas. En esto, la sentencia referida viene a clarificar un
punto de confusión en la propia doctrina administrativista.
Dos últimas consideraciones
merece este caso. El primero es el de la justicia e igualdad de la decisión.
Como se sabe todos los ejecutivos que participaron en el fraude de la operación
Chispas fueron sancionados. Todas sus reclamaciones de ilegalidad fueron
rechazadas por los tribunales de justicia en razón de lo cual todos ellos,
salvo la parte de Mackenna, pago las multas impuestas. Pues bien, esta
sentencia viene a igualar la situación patrimonial de los afectados de modo tal
que los herederos deban soportar la misma atenuación en la ganancia patrimonial
ilícitamente conseguida por el causante. Del mismo modo, la señal a los
mercados bursátiles (cuestión básica para las sanciones administrativas) es –
aunque con bastante retraso – clara y contundente.
La última consideración que debe
hacerse es lo caro que ha significado para el estado (y para la sociedad con
ello) obtener el pago de esta multa. Procesos de impugnación de la sanción,
tramitación de una gestión voluntaria de aceptación de herencia y luego una
acción ordinaria de cobro de pesos son algunos de los farragosos procedimientos
que terminan con esta sentencia. La resolución que impuso la multa es de 21 de noviembre de 1997 por lo que esta
sentencia se pronuncia casi 16 años después de ella. Esto nos hace pensar en
que, siendo el objeto principal de este tipo de multas la disuasión ya sea
mediante la neutralización de las ganancias indebidamente percibidas o mediante
la simple internalización de un resultado negativo, dichos fines se ven
fuertemente defraudados cuando la litigación impide un tratamiento igualitario
a personas que están en idénticas situaciones.
Pues bien, dicho todo esto, me
parece que sólo es esperable un “retorno a lo administrativo” en materia de
sanciones administrativas. Luego de aquella primera búsqueda principialista de
garantías penales a aplicar se ha proseguido a la desfiguración de estas para,
finalmente, acercarse a la respuesta que el derecho administrativo podía haber
ofrecido con un análisis más profundo, funcional y complejo. Si la respuesta
ius administrativa provendrá en el futuro desde la retórica de la matización o
derechamente del redescubrimiento del derecho administrativo sancionador es
algo que no resulta fácil vislumbrar pero que, creo, llegará mas temprano que
tarde.