Sobre prescripción y nulidad de actos administrativos

agosto 18, 2008

Hace algunos años, en un análisis que hice sobre la invalidación y nulidad de actos administrativos[1], propuse una clasificación acerca de las fases por las cuales ha pasado nuestra jurisprudencia en relación al tema de la prescripción de la o las acciones originadas (o relacionadas) con la declaración de nulidad de un acto administrativo. En aquella oportunidad, hice referencia al punto jurisprudencial en el cual nos encontrábamos en aquél momento, que consistía en que la acción de nulidad de los actos administrativos contrarios al derecho público se entendía como imprescriptible, mientras que las “acciones patrimoniales” derivadas de ella prescribían de conformidad con las reglas generales. En ese mismo análisis, además, presagié una fase jurisprudencial posterior, en la cual se consideraría directamente como prescriptible aquella acción de nulidad. El tiempo, no obstante, ha revelado que estaba equivocado. Diversas sentencias de la Corte Suprema han consolidado de manera bastante contundente la diferenciación de las acciones de nulidad y patrimoniales como forma de abordar el funcionamiento de la prescripción, sin dar ningún paso más allá de ello. Dos nuevas sentencias, ambas de junio de 2008 (disponibles aquí y aquí), dan cuenta de esta jurisprudencia ya asentada.
Quisiera realizar algunos breves comentarios tanto de esta línea jurisprudencial como del escenario en el que ella se desarrolla.
1) Una primera cuestión que es interesante comentar es la dualidad argumentativa que ha asumido el Estado en esta cuestión. En casos en que se solicitaba la nulidad de un acto administrativo y con la cual se perseguía que el Estado restituyese ciertos bienes (principalmente casos de actos dictados en tiempos de dictadura) la actitud del Fisco era alegar que la acción de nulidad se encontraba prescrita. Por otra parte, en los casos en los que el INP solicitaba se declarase la nulidad de ciertos actos de concesión de pensiones que habían sido obtenidas de manera fraudulenta (ejemplo de ello son los casos arriba referidos), este organismo (que, aunque con personalidad jurídica y patrimonio propio, es claramente un órgano público) sostenía la imprescriptibilidad de la acción de nulidad de derecho público.
Este escenario es bastante paradigmático. El Estado (en términos generales) defiende dos posiciones contrapuestas frente a casos diversos. Tengo dudas si esta situación sea necesariamente reprobable. Por un lado, para el Estado es sumamente difícil, sobre todo ante la proliferación de órganos públicos independientes, imponer a todo órgano público que sus defensas legales asuman criterios más o menos similares. Por otro lado, no tengo tan claro qué bien o valor se perseguiría si quisiésemos que la defensa jurídica del Estado se desarrolle de manera uniforme en todos los procesos.
2) Una segunda cuestión es que, según creo, la doctrina impuesta por la Corte Suprema ha conseguido resultados más o menos justos en los casos en los que le ha tocado intervenir. En efecto, en los casos de requisiciones contrarias a derecho cometidas por la dictadura, si se hubiese sostenido la imprescriptibilidad de las acciones restitutorias, ello habría comportado un manifiesto estado de inseguridad jurídica toda vez que cualquier tipo de transferencias generadas a través de actos administrativos podría ser siempre revisable sin importar cuánto tiempo hubiese transcurrido. Por otra parte, en el caso de las pensiones del INP, también se ha conseguido un resultado más o menos óptimo. En efecto, la imprescriptibilidad de la nulidad ha posibilitado que aquellas pensiones fraudulentamente conseguidas cesen en sus efectos, esto es, se dejen de pagar, mientras que la prescriptibilidad de las acciones patrimoniales ha impedido que el INP obtenga la restitución de lo que fue pagado de manera indebida también como forma de garantizar un mínimo de seguridad jurídica.
3) Sin embargo, creo que la doctrina impuesta por la Corte Suprema no goza de muy buena salud. Los problemas que posee, intuyo, se derivan en gran parte de los defectos de que adolecen las formulaciones doctrinales que hasta la fecha han pretendido solucionar el problema de la nulidad de derecho público. La teoría de la imprescriptibilidad, de una parte, conduce a demasiados absurdos y provoca una inestabilidad jurídica imposible de soportar. Además, su anclaje en el art. 7 de la CPR es extremadamente débil. La tesis de la prescriptibilidad, de otra parte, colisiona con situaciones en las cuales la disponibilidad de ciertos bienes públicos no puede ser dejada al mero transcurso del tiempo. Parece ser entonces que es precisamente esa tajante y categórica dualidad, o lo que es lo mismo, la ausencia total de matices, lo que ha provocado la enfermedad de la solución de síntesis que ha adoptado la CS.
En este sentido, creo que los estudiosos del derecho público debemos retomar los análisis sobre nulidades civiles y procesales, regulaciones ambas profusamente reglamentadas y tasadas, llenas de matices y que persiguen bienes jurídicos heterogéneos reglamentados de manera diversa.
4) Finalmente, creo que una buena teoría de la nulidad de derecho público debiera al menos considerar las siguientes circunstancias:
a) La forma de entender la nulidad es la comprensión de sus efectos restitutorios, es decir, no puede pensarse la nulidad como separada de lo que suelen llamarse las “prestaciones mutuas”. La regulación de esas prestaciones es precisamente la toma de posesión sobre el tipo de nulidad que queremos instituir y no viceversa.
b) La buena o mala fe del causante del acto administrativo debiera ser relevante al momento de decidir acerca de los efectos restitutorios que la nulidad ocasione.
c) La protección de bienes meramente patrimoniales (patrimonio estatal vs. patrimonio particular) y de bienes de interés general (seguridad nacional, por ej, vs. patrimonio particular) debiesen ser tratados de forma diversa en lo que a prescripción se refiere, toda vez que parece ser coherente que en el primero de los casos pueda proceder la prescripción, mientras que en el segundo no.
[1] “Un mal día no es eterno: Seis alcances en materia de invalidación y nulidad en el derecho administrativo”, en Revista de Derecho, Universidad de Concepción, Vol. II, Nº 212, p. 693-730 (online http://www.revistadederecho.com/main.php).

2 comentarios:

JM Valdivia dijo...

Raúl
Me parece razonable estimar la nulidad, a efectos de la prescriptibilidad, en función de su efecto restitutorio. Pero hay que ver cuándo se configura ese efecto restitutorio: es difícil encontrarlo en términos operativos (dando origen a una condictio) más allá de los casos en que el acto nulo entraña un desplazamiento de riqueza.

Si el impugnado es un acto de efectos meramente normativos, no sé de qué restitución podríamos hablar, a menos de usar la expresión en sentido no técnico (como en "un retorno a la idea clásica de restitución") y llamarle así restitución, por ejemplo, a la responsabilidad o a cualquier reversión de un desorden jurídico.

Pero de ser así, es necesario hacer distinciones: la restitución meramente normativa, ¿por qué habría de perecer? Es pregunta no más. En derecho francés, la excepción de ilegalidad contra reglamentos no caduca jamás, entiendo. Habría que ver si hay buenas razones para no extender esa solución también al caso en que la nulidad se pide por vía principal, si, por ejemplo, quiero construir en mi terreno y el plano regulador ilegal, dictado hace más de 5 años, me lo impide.

Todavía le hace falta a la doctrina ver dónde está la regla y dónde la excepción. Creo que el análisis de la jurisprudencia es mucho más útil en ese aspecto.

Saludos, JMV

Raul Letelier dijo...

José Miguel, creo que desde una óptica normativa tanto los actos que consideras como meramente normativos como los que entrañan un desplazamiento de riqueza pueden ser analizados de la perspectiva restitutoria, aunque, como bien apuntas, la idea de restitución tiene un sentido más amplio que meras transferencias recíprocas de riqueza.
Así, si lo que hace un acto que transfiere riquezas es proteger esa transferencia (en el sentido de reconocer jurídicamente el título de propiedad) lo que hace un acto normativo también es proteger el reconocimiento como norma jurídica (o acto si se quiere) a todos los actos aplicativos de él.
De esta forma, la gran pregunta que debemos abordar una vez que dibujamos un sistema de nulidades de reglamentos o de leyes, por ejemplo, es precisamente en qué situación quedarán las normas (o actos administrativos) que han sido dictados al alero de aquella norma impugnada y cómo diseñaremos aquella restitución al estado anterior. Es la respuesta a esa pregunta la que definirá las características del sistema anulatorio por el cual optemos. Y es en la respuesta a esa respuesta donde debemos ubicar el problema de la prescripción.
El hecho que la revisión de reglamentos no caduque jamás en el derecho francés, de la misma forma que lo es en el derecho español, no es nada extraño. Lo mismo sucede en materia constitucional desde que las leyes pueden ser impugnadas también sin plazo alguno a través de la inaplicabilidad. En todos estos casos lo que se hace es atacar el acto una vez que éste cobra aplicación en él ciudadano. Será entonces precisamente esa aplicación, o más bien los efectos de ella, la que debamos abordar luego para analizar como definimos la síntesis entre seguridad jurídica, por ejemplo, y los demás derechos en juego.